Конституционно-правовые основы и природа статуса Президента Российской Федерации

• КАЛЛАГОВ Т.Э.кандидат юридических наукmail@law-books.ru

Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти. Место Президента Российской Федерации в системе федеральных государственных органов власти определяется его конституционным статусом. В связи с этим он выполняет следующие функции. Как глава государства, он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры к охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование власти.

Ключевые слова: президент, конституция, разделение властей, полномочия президента, вступление в должность, институт президентской власти, органы государственной власти

Президент Российской Федерации (далее – Президент РФ) как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Свои полномочия он получает непосредственно от народа, избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избранным может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81).

Досрочное прекращение полномочий Президента возможно в случаях отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешения от должности (ст. 92). Гарантией против установления режима личной власти является положение Конституции о невозможности занятия должности Президента РФ одним и тем же лицом более двух сроков подряд (ст. 81). Вступление в должность Президента РФ связано с принесением им в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда присяги, текст которой определен Конституцией РФ (ст. 82). Полномочия Президента РФ определены Конституцией РФ (ст. 83–90 и др.). Их можно классифицировать по нескольким группам.

Полномочия Президента РФ в связи с формированием федеральных органов государственной власти и Аппарата Президента: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства РФ федеральных министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; Представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов РФ, кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; формирует администрацию Президента РФ; назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ.

Полномочия Президента РФ в связи с деятельностью Федерального Собрания: назначает выборы Государственной Думы и референдум, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Президент РФ может распустить Государственную Думу в трех случаях: а) после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ; б) если Государственная Дума в течение трех месяцев после выражения ею недоверия Правительству РФ повторно выразит такое недоверие; в) если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству после постановки такого вопроса Председателем Правительства РФ [1].

Полномочия Президента РФ в связи с деятельностью Правительства: имеет право председательствовать на заседании Правительства; издает указы, определяющие основные направления деятельности Правительства РФ; может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам. Полномочия Президента РФ в сфере внешнеполитической деятельности Российской Федерации: определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет руководство такой политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей [2].

Полномочия Президента РФ в сфере военной политики, обороны и в связи с чрезвычайными обстоятельствами: утверждает военную доктрину; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; присваивает высшие воинские звания; в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории России или в ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как глава государства, Президент РФ выступает своего рода арбитром в споре между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Для этого он может прибегать к согласительным процедурам, передавать разрешение споров на рассмотрение суда. Свои полномочия Президент РФ осуществляет, издавая указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90). Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью (ст. 91).

Отрешение Президента РФ от должности возможно в связи с государственной изменой или совершением им иного тяжкого преступления. В Конституции РФ определяется процедура такого отрешения (ст. 93). Обвинение выдвигается Государственной Думой, которая принимает решение об этом двумя третями голосов от общего числа ее депутатов по инициативе не менее одной трети ее состава. Решение Государственной Думы подтверждается заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения [3].

Решение об отрешении от должности Президента РФ принимает Совет Федерации при голосовании, приводимом в том же порядке, что и в Государственной Думе при выдвижении обвинения против Президента РФ.

Совет Федерации должен принять решение об отрешении Президента РФ от должности в срок, не превышающий трех месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента [4].

Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе Разумеется, каждое государство имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти. Вместе с тем, рассматривая становление института президентской власти в России, необходимо учитывать, что такой процесс происходил одновременно с аналогичными процессами в странах ближнего зарубежья. Общее историко-правовое прошлое стран СНГ, сходные трансформации и демократические преобразования неизбежно порождали общие черты организации и функционирования института президентской власти. Изучение этих общих черт требует специального теоретико-правового исследования [5].

В России изучение института президентства ведется по нескольким направлениям. Прежде всего это общие работы по конституционному праву, в которых есть разделы, посвященные президентству. Исследованию института президентства свои работы посвятили: А.А. Мишин, Э.А. Иванян, Р.Ф. Иванов, В.А. Власихин, Ю.М. Ледовских, Я.М. Бельсон, А.В. Зиновьев, Н.А. Сахаров, В.П. Елисеев, Л.А. Окуньков, Г.А. Исакова, В.Я. Кожевников, В.В. Согрин, А.С. Никифоров, В.И. Каинов, И.А. Бережков, Т.В. Горбунова, Е.А. Гурьев, Н.Г. Зяблюк, В.П. Золотухин, В.Н. Конышев, Б.М. Лазарев и другие.

Особый интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления (И.Д. Хутинаев); эволюция института президентства (С.А. Авакьян, Л.А. Окуньков); полномочия Президента в отношениях с различными государственными органами (Э. Ожиганов, Ю.И. Скуратов); Президент в системе разделения властей (В. Радченко). Появились работы, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках (В.Е. Чиркин, Б.Н. Кувалдин, Г.А. Шмавонян).

В последние годы опубликован ряд примечательных статей американских и европейских авторов о специфике института президентства в постсоциалистических странах, о достоинствах и недостатках различных систем республиканского правления (С. Холмс, А. Валенсуэла, Ф. Виммиран де Леон, Д.Л. Горовиц, Г. О’Доннелл, Х.Дж. Линц и др.).

В то же время формирование общих закономерностей становления и функционирования института президентства в переходный период еще не было предметом специального исследования. Между тем анализ огромного разнообразного материала о становлении и функционировании президентской власти в постсоциалистическом мире позволяет выделить ряд важных закономерностей этого процесса.

Для уяснения подобных закономерностей прежде всего уточним некоторые понятия, по поводу которых в научной литературе существуют разные мнения. Одним из таких ключевых понятий является определение «института президентства».

И.Д. Хутинаев с целью определения понятия «институт президентства» проводит анализ более широкого понятия – «социальный институт», в пределах которого вычленяются институты различных видов, в том числе правовые. Институт президентства – один из них. Он является предметом исследования разных отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к понятию «президент», а следовательно, и различные акценты в его содержательной характеристике.

Б.П. Елисеев определяет институт президентства как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. Его также определяют как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти.

По мнению автора, институт президентства должен рассматриваться как совокупность властных полномочий президента в сфере государственного управления, основанных на конституционных нормах, регулирующих функционирование президентской власти.

Понятие «президент как выборный глава государства» является родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства» (Беларусь, Россия), «глава исполнительной власти» (США), «арбитр» (Франция), «высшее должностное лицо» (Россия с 1991 по 1993 гг.). Иногда конституционный статус президента не определен (ФРГ).

Особый интерес представляет анализ понятий «институт президентства» и «правовой статус президента», проведенный И.Д. Хутинаевым. Он отмечает первичность института президентства и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего, институт президентства определяет не только функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус является частью правового института, определяющего президентскую деятельность [6].

Очень важно для понимания сущности института президентства определение основных черт, характеризующих данный институт. Б.П. Елисеев выделяет следующие:

–президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; в организационном аспекте президент никому не подчинен, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов; –пост президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами [7].

Несмотря на высокую степень разработанности научного аппарата в области исследования президентства, в научной литературе при характеристике президентства за рубежом используется термин «институт президентства», а когда речь идет о России – «институт президента». По мнению автора, использование второго термина не вполне правомерно, поскольку это отступление от общепринятой научной терминологии и не в полной мере отражает сущность данного института. Президентство включает не только президента как высшее должностное лицо в государстве, но и конституционные нормы, регулирующие функционирование президентской власти; прецеденты, возникшие в результате конституционной практики; реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в государстве; структурные подразделения, обеспечивающие работу президента [8].

Разберемся в соотношении еще двух понятий: «форма правления» и «система правления».

Необходимость в таком анализе стала особенно насущной в связи с весьма широко распространенным использованием понятий «президентская форма правления», «парламентарная форма правления», «парламентарная республика с президентской формой правления» [9].

Наиболее полное исследование данного аспекта содержится в работе Н.А. Сахарова. По его мнению, «форма правления» – основа формирования высшей государственной власти в той или иной политической системе, которая бывает выборной или наследственной. Отсюда произошли понятия «республиканская форма правления» и «монархическая форма правления».

При республиканской форме возникли различные системы правления. Политическое содержание термина «система правления» обозначает в первую очередь тип соотношения прерогатив между исполнительными и законодательными органами государственной власти.

Анализируя с учетом сказанного процесс государственного строительства в постсоциалистических странах, можем сделать вывод о том, что президентство стало центральным политическим атрибутом постсоциалистического мира. Однако его смысл и направленность нередко противоположны. Президентская власть, как показывает опыт постсоциалистических преобразований, способна стать и орудием демократических преобразований, и инструментом установления режима личной власти. Так что президентство таит в себе разнообразные возможности [10].

Какие факторы определяли тот или иной путь развития государственности в постсоциалистических странах? Поиск ответа на этот вопрос требует анализа не только современности, но и исторического прошлого этих стран. Такой подход позволяет условно разбить бывшие социалистические страны на две группы [11]. Первая группа – страны с довольно продолжительной историей национальной государственности; народы этих стран, по крайней мере в течение нескольких веков, жили в собственных государственных образованиях, хотя иногда переживали периоды оккупации и утраты независимости:

Венгрия, Болгария, Польша, Чехия, Сербия, Румыния, Грузия, Армения, Литва, в значительной степени Латвия и Эстония. Упомянутые страны, как правило, имеют определенную историческую традицию и сложившуюся национальную политическую культуру [12].

Вторая группа стран представляет собой независимые государственные образования, возникшие только в конце XX в. в результате распада бывших крупных социалистических государств. Перипетии становления в них самостоятельной государственности связаны с острой борьбой различных геополитических сил и политических традиций. В ряде стран возник открытый конфликт политических традиций (Украина, Молдова, Грузия и др.) [13].

Важно также отметить, что для постсоциалистического политического развития Чехии, Словакии, Венгрии, Словении, Хорватии, Польши характерна большая интегрированность в Европу, чем для стран юга Восточной Европы – Болгарии, Македонии, Албании, Румынии и Молдовы, долгое время находившихся под властью Османской империи, где господствовал авторитарный политический режим [14].

Состояние постоянной вооруженной борьбы за независимость против Турции нало- жило особый отпечаток на политические системы Сербии, Албании, Боснии и Герцеговины. Они традиционно управлялись авторитарными методами, в странах не было практики легальной оппозиции, политический терроризм составлял традиционный способ борьбы. Специфический режим существовал в среднеазиатских республиках СССР, где сочетались неформальные исторические авторитарные тенденции с формальной демократией советского строя, причем именно советский режим привносил в местные политические культуры демократические ценности и традиции [15].

Анализ дальнейшего развития постсоциалистических стран показывает, что эволюция института президентства в этих странах позволяет сделать два вывода.

Во-первых, в тех странах, где перекос властных полномочий был сделан в пользу парламента, в настоящее время есть тенденция к усилению полномочий президента. Так, Словакия и Югославия (до превращения ее в Сербию и Черногорию) перешли от избрания президента парламентом к избранию его населением, в Латвии с трех до четырех лет увеличен срок полномочий президента [16].

Во-вторых, в тех странах, где были сильны полномочия президента, происходит усиление роли парламента (Польша, Хорватия). В целом можно утверждать, что к настоящему времени институт президентства в Восточной Европе устоялся и довольно стабилен. Необходимость сочетания легитимности и эффективности наделяет президентов в постсоциалистических обществах большей властью, чем определяют положения конституций [17].

Президент России является главой государства, но не главой Правительства. Парламент лишь утверждает кандидатуру Председателя, министров же назначает лично Президент, при этом даже не нуждаясь в согласии парламента. Президент России также имеет право на роспуск парламента, но это его право ничем не уравновешено. Президент и назначает правительство, и распускает парламент. Полномочия Президента России превышают полномочия президента США [18]. Например, Конгресс США утверждает все персональные назначения в правительстве; президент США ни при каких условиях не может распустить Конгресс. В отличие от стран Латинской Америки, президент РФ может избираться на второй срок [19].

Российский тип президентства нашел свое продолжение в Беларуси, Азербайджане, Армении и, гиперболизированное, в Средней Азии.

Список литературы

1. Мазуров В.Ю. К вопросу о конституционно-правовом статусе государственных органов, осуществляющих деятельность на уровне федеральных округов // Российский научный вестник. 2021. № 1. С. 38.
2. Лобачев А.А. Актуальные вопросы налогового контроля в Российской Федерации // Международный научный вестник. 2021. № 1. С. 35.
3. Сперанский О.В. Юридические и физические лица как субъекты градостроительной деятельности // Международный научный вестник. 2021. № 1. С. 44-45.
4. Егоров А.Э. Экономические правила ВТО в сфере международной торговли услугами // Российский научный вестник. 2021. № 1. С. 47.
5. Долгий М.О. История конституционных изменений места и роли правоохранительной функции в государстве: исторические аспекты // Международный научный вестник. 2021. № 3. С. 16.
6. Хутинаев И.Д. Институт президентства и проблемы формы государства. М., 1994. С. 13.
7. Елисеев Б.П. Нормативно-методическое обеспечение деятельности государственного органа (на примере Администрации Президента РФ). М., 1997. С. 27.
8. Быков И.И. Понятие банковской деятельности в современном законодательстве Российской Федерации // Российский научный вестник. 2021. № 3. С. 83-84.
9. Гончаров И.А. Исторические аспекты развитие системы объектов права собственности в Российской Федерации // Международный научный вестник. 2021. № 3. С. 22.
10. Гончаров И.А. Право собственности: история и теория вопроса // Международный научный вестник. 2021. № 1. С. 17-18.
11. Лебедев В.Е. Правовая природа опционного договора, его признаки и отличие от других производных финансовых инструментов в Российской Федерации // Российский научный вестник. 2021. № 1. С. 52.
12. Пиманов А.К. Понятие и содержание правового сознания: теоретико-правовой аспект // Международный научный вестник. 2021. № 1. С. 22.
13. Рыбачук Н.В. Вопросы становления и развития гражданского общества в Российской Федерации // Российский научный вестник. 2021. № 1. С. 22.
14. Киселев А.В. Некоторые правовые проблемы строительства и эксплуатации жилых объектов в городе Москве в 2000-2010 годах // Российский научный вестник. 2021. № 3. С. 95-96.
15. Семенцова А.А. Контроль в сфере государственного оборонного заказа // Международный научный вестник. 2021. № 1. С. 29.
16. Аливердиева М.А. Деятельность прокуратуры в сфере охраны окружающей среды // Международный научный вестник. 2021. № 1. С. 39.
17. Елинский А.В. Понятие и содержание института помилования в конституционно-правовом измерении // Российский научный вестник. 2021. № 1. С. 32-33.
18. Каллагов Т.Э. К вопросу об основаниях возникновения и прекращения муниципально-служебных отношений в Российской Федерации // Международный научный вестник. 2021. № 3. С. 25.
19. Марзак Г.А. Взаимодействие гражданского общества и правового государства: исторический аспект // Российский научный вестник. 2021. № 1. С. 16. Spisok literatury:
20. Mazurov V.Yu. On the issue of the constitutional and legal status of state bodies operating at the level of federal districts//Russian Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 38.
21. Lobachev A.A. Topical issues of tax control in the Russian Federation//International Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 35.
22. Speransky O.V. Legal entities and individuals as subjects of urban planning activities//International Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 44-45.
23. Egorov A.E. WTO Economic Rules in the Field of International Trade in Services//Russian Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 47.
24. Long M.O. History of constitutional changes in the place and role of law enforcement function in the state: historical aspects//International Scientific Bulletin. 2021. № 3. S. 16.
25. Khutinaev I.D. Institute of Presidency and Problems of State Form. M., 1994. S. 13.
26. Eliseev B.P. Normative and methodological support of the activities of a state body (on the example of the Presidential Administration of the Russian Federation). M., 1997. S. 27.
27. Bykov I.I. The concept of banking in the modern legislation of the Russian Federation//Russian Scientific Bulletin. 2021. № 3. S. 83-84.
28. Goncharov I.A. Historical aspects of the development of the system of property rights in the Russian Federation//International Scientific Bulletin. 2021. № 3. S. 22.
29. Goncharov I.A. Ownership: History and Theory of the Question//International Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 17-18.
30. Lebedev V.E. The legal nature of the option contract, its features and difference from other derivative financial instruments in the Russian Federation //Russian Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 52.
31. Pimanov A.K. Concept and content of legal consciousness: theoretical and legal aspect//International Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 22.
32. N.V. Rybachuk. Issues of the Formation and Development of Civil Society in the Russian Federation //Russian Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 22.
33. Kiselev A.V. Some legal problems of construction and operation of residential facilities in the city of Moscow in 2000-2010//Russian Scientific Bulletin. 2021. № 3. S. 95-96.
34. Sementsova A.A. Control in the field of state defense order//International Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 29.
35. M.A. Aliverdieva. Activities of the Prosecutor ’s Office in the field of environmental protection// International Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 39.
36. Elinsky A.V. The concept and content of the institution of pardon in the constitutional and legal dimension//Russian Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 32-33.
37. T.E. Kallagov. On the question of the grounds for the emergence and termination of municipal-official relations in the Russian Federation//International Scientific Bulletin. 2021. № 3. S. 25.
38. Marzak G.A. Interaction of civil society and the rule of law: a historical aspect//Russian Scientific Bulletin. 2021. № 1. S. 16.

Скачать