Цифровая трансформация регуляторной деятельности Банка России: публично-правовые вызовы

Процесс цифровизации государственного управления в России затрагивает все органы публичной власти и отражается во всех сферах жизни общества. В финансовой сфере одним из главных драйверов цифровизации государственного управления является Банк России.

Банк России обладает особым публично-правовым статусом. Его образование и основная цель деятельности обозначены в ст. 75 Конституции РФ. Однако, Федеральный закон № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" [1] наделяет рассматриваемый орган большим количеством иных функций. В 2013 г. к особому статусу Банка России был добавлен еще один уникальный статус «мегарегулятора» в отношении финансовых рынков. На него был возложен ряд задач по обеспечению стабильности, а также регулированию организаций финансового сектора: банковских, страховых организаций, рынка ценных бумаг и др. В целях реализации такого широкого круга полномочий, который традиционно распределяется между несколькими органами власти, Банк России наделен правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции, а также определять направления развития финансового рынка в России, осуществлять контрольно-надзорную деятельность, применять меры принуждения. На сегодняшний день Банк России переходит в цифровую плоскость деятельности, он формирует цифровую среду взаимодействия для участников финансового рынка, а также создает собственные цифровые платформы и решения, которые способствуют повышению эффективности деятельности, а также расширяют горизонты возможностей.

В сентябре 2025 г. Банк России представил для публичного обсуждения доклад «Национальная цифровая инфраструктура финансового рынка». Предложенная модель национальной цифровой инфраструктуры (далее – НЦИ) включает три ключевые сферы цифрового преобразования: удостоверение личности, осуществление расчетов и информационный обмен. В докладе отражены ключевые вопросы, касающиеся цифровизации финансового сектора: как распределяются функции между государством и частными участниками рынка при создании компонентов НЦИ, по каким критериям принимается решение о том, кто вправе разработать тот или иной компонент, возможна ли передача разработанной государством инфраструктуры в частное управление и т.д. Стратегический курс на цифровизацию был закреплен Банком России в документе стратегического планирования «Основные направления развития финансовых технологий на период 2025-2027 годов» [2], в котором регулятор обозначил основной фокус на развитии цифровой инфраструктуры, обеспечении технологического суверенитета и информационной безопасности, а также совершенствовании нормативно-правовой базы для регулирования новых отношений. Председатель Банка России Э.С. Набиуллина отмечала, что цифровизация финансовой сферы является приоритетом, так как это благо как для экономики, так и для людей.

Цифровизация имеет большое количество положительных аспектов, однако передовые решения и технологии имеют также и отрицательные стороны. Возникает проблема столкновения технологических новелл и права, что влечет за собой коллизии в области традиционных правовых институтов. Также глобально стоят вопросы кибербезопасности и защиты данных, в том числе и персональных, при использовании цифровых сервисов.

Понятийный аппарат цифровой трансформации государственного управления в финансовой сфере находится на этапе активного формирования. Термин «цифровые технологии» не имеет легально закрепленной дефиниции, это связано с критериями дискретной системы, которая основывается на методах кодировки и передачи информации, которая дает возможность совершать множество разноплановых операций за небольшой промежуток времени. Федеральный закон «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 258-ФЗ [3] дает легальное определение смежному понятию «цифровые инновации», под которыми понимаются новые или существенно улучшенные продукт или процесс, новые метод продаж или организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях, введенные в употребление, созданные или используемые с применением технологий, перечень которых по направлению, предусмотренному пунктом 4 части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, Банком России. Принципиальной особенность данного определения является закрытый перечень технологий, что с одной стороны снижает юридические и репутационные риски для участников финансового рынка, но с другой стороны ограничивает доступ к «правовой песочнице» для наиболее передовых цифровых технологий, которые еще не существовали на момент составления перечня [4].

Далее предлагается рассмотреть несколько примеров внедрения цифровых технологий Банком России, а также проблем и вызовов, которые могут возникнуть в процессе их использования.

Самым очевидным и масштабным примером может служить внедрение Банком России цифрового рубля, правовой статус которого определен Федеральным законом № 340-ФЗ [5]. Согласно данному закону, цифровой рубль признается третьей формой национальной валюты, а Банк России является оператором платформы цифрового рубля, т.е. обеспечивает её функционирование. С точки зрения перспектив цифровизации данный инструмент является достаточно перспективным: бюджетные средства в форме цифрового рубля приобретают «окраску», благодаря чему могут быть израсходованы только на соответствующие цели, нецелевое расходование сразу будет подсвечиваться в системе, также цифровой рублю позволит повысить скорость и снизить издержки расчетов. Однако, новая форма национальной валюты вступает в конфликт с уже существующим правовым регулированием: в то время как Банк России определяет его как третью форму национальной валюты, все остальное законодательство, включая Гражданский Кодекс РФ [6], относит его к безналичным денежным средства, вследствие чего возникает терминологическая неопределённость. Также можно говорить о совмещении статусов Банка России: с одной стороны он выступает как регулятор и устанавливает правила для участников рынка, с другой – теперь является оператором платформы цифрового рубля, т.е. совмещает в одном лице функции субъекта и объекта контроля.

Банк России рассматривает возможность создания в инфраструктуре цифрового рубля отдельного компонента – платформы коммерческих смарт-контрактов (далее – ПКСК) [7]. В документах регулятора смарт-контракт определяется как программный алгоритм, обеспечивающий автоматическое исполнение договорных обязательств при наступлении заранее определенных условий. Согласно концепции [8], Банк России будет являться оператором ПКСК на начальном этапе её функционирования. В рамках данной платформы участники финансового рынка смогут размещать сценарии самоисполняемых сделок на открытой витрине, а пользователи – подключаться к ним при проведении операций с использованием цифрового рубля. Банк России относит вне- дрение смарт-контрактов к числу приоритетных задач, которые упростят идентификацию клиентов и повысят скорость проведения платежей. ПКСК станет ещё одним инструментом автоматизации на финансовом рынке, а также в перспективе дополнит систему оперативного контроля за целевым расходованием средств, в том числе бюджетных, т.к. платёж привязан к определенным условиями, при неисполнении или отклонении от которых транзакция автоматически блокируется. Автоматизация позволит исключить посредников, что положительно скажется на скорости расчетов.

Однако, внедрение смарт-контрактов сопряжено с правовыми неопределенностями. Аналогично цифровому рублю, смарт-контракты крайне фрагментарно урегулированы гражданским законодательством указанием на их характеристики, но без введения легального определения, а по своей сущности вступают в противоречие с уже существующими нормами: принцип неизменности программного кода (иммутабельность) ограничивает классические правовые средства защиты – признание сделки недействительной, реституцию, а также возможность изменить контракт по воле сторон после его заключения. Существует ставшая обычной для применения цифровых технологий проблема ответственности за технические ошибки систем – ни на законодательном уровне, ни на уровне судебной практики пока не сложилось единого понимания того, кто, в каких случаях и в каком объеме несет ответственность за ошибки и сбои информационных систем.

Другим примером является внедрение и развитие Единой биометрической системы (далее – ЕБС), общие положения о её функционировании регулируются Федеральным законом № 572-ФЗ [9], Банк России поощряет совершенствование биометрической идентификации и осуществляет регулирование ЕБС в рамках своей компетенции – применительно к финансовым организациям. Перспективы внедрения ЕБС в секторе финансовых услуг очевидны: появляется возможность получать услуги онлайн без физического присутствия, что ускоряет и упрощает процедуру их предоставления, а также повышает уровень надежности идентификации в сравнении с традиционными методами. Однако есть ряд вызовов в связи с применением ЕБС. В соответствии с Федеральным законом № 572-ФЗ предоставление биометрии является добровольным, но реализация права гражданина не предоставлять такие данные может ограничивать его доступ к финансовым услугам, например к получению микрозаймов через онлайн платформы. Также в связи с развитием искусственного интеллекта повышается риск мошеннических действий с использованием сгенерированных изображений – «дипфейков»; сама система ЕБС также может давать сбои. Таким образом, традиционная правовая конструкция, когда юридически значимые действия совершаются лицом лично, размывается. При ошибках системы у лица возникает необходимость доказать, что действие было совершено третьим лицом.

НА сегодняшний день финансовый рынок пока не готов к полномасштабному внедрению ЕБС, что подтверждает аргументы о её недоработанности. По инициативе Банка России санкции временно не будут применяться к микрофинансовым организациям, которые не успели в установленный срок – до 1 марта 2026 г., в полном объеме наладить работу данной системы [10].Это связано как технической сложность работы самой системы, так и с пробелами в области её правоприменения.

Цифровизация осуществляется и в области контроля – Банком России внедряются технологии SupTech и RegTec, которые предполагают автоматизацию управления угрозами и рисками, выявление подозрительных действий и операций системой на основе анализа большого массива данных. Как отмечает Ю.А. Крохина, критерием разграничения SupTech и RegTec является субъектный состав, применяющий данные цифровые технологии в своей деятельности: участники платежного рынка и регулятор [11]. Банк России не соединяет данные понятия в одно и рассматривает их как два равнозначных явления, что в свою очередь упрощает их понимание пользователями. Перспектива использования таких технологий, как и вышеперечисленных, заключается в ускорении и повышении эффективности контрольной деятельности, отсутствие влияние человеческого фактора на анализ данных. Правовая традиция, в свою очередь, предполагает, что анализ проводится в индивидуальном порядке, система оценивает данные формализовано и не способна учитывать конкретные обстоятельства ситуации, что создает риски избыточно формализованного правоприменения.

В будущем, в случае если подобные системы смогут формировать предписания, возникнет вопрос их обжалования, т.к. алгоритмы скрыты от субъекта, вследствие чего он не может оценить логику принятия решения и выстроить линию защиты.

Таким образом, Банк России играет ключевую роль в процессах цифровизации на финансовом рынке – он определяет стратегию, задает технологические тренды, осуществляет нормативное регулирование. На сегодняшний день технологические инновации являются требование времени, без них невозможно эффективно предоставлять финансовые услуги и реализовывать контроль в финансовой сфере. Однако, новые цифровые решения зачастую порождают риск, в том числе в области соотношения нового подхода с уже существующей правовой традицией. Правовые коллизии неизбежны, в таком случае важно изменять существующее правовое регулирование так, чтобы оно соответствовало фактически складывающимся правоотношениям.