Система правоохранительных органов: конституционные основы

Исследования в области конституционно-правовых гарантий публичной власти, показывают, что население в качестве конституционных гарантий воспринимает суд и правоохранительные органы, в основном – прокуратуру [1]. Это означает, что реформа прокуратуры должна учитывать возрастающие потребности и интересы граждан, особенно в области реализации прав и свобод, их действенной охраны и защиты. А это возможно сделать только при тесном взаимодействии населения и органов прокуратуры [2].

Такое взаимодействие являлось эффективным в Советский период, когда прокуроры взаимодействовали с местными советами депутатов, часто проводили лекции перед населением по профилактике и предупреждению правонарушений и преступлений, однако в настоящее время, такая практика не имеет широкого распространения [3], что естественно сказывается на уровне соблюдения законности и правопорядка в нашем государстве [4].

С этой позиции важно восстанавливать те лучшие традиции правового просвещения, которые существовали в социалистическом обществе. В настоящее время важно создать диалоговые площадки, с использованием которых прокуроры могли бы общаться с людь- ми, обсудить наболевшие проблемы, принять жалобы, требующие оперативного вмешательства, особенно те, которые затрагивают интересы большинства населения [5]. Прокуроры, обладая высокой юридической квалификацией должны доводить до граждан положения Конституции Российской Федерации и законов на понятном им языке. Это очень важно для граждан, поскольку позволяет без лишних затруднений реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы [6]. Во-первых, относительно высокий уровень материального и финансового обеспечения работников прокуратуры должен мотивировать на аналогичную высокую степень отдачи на службе. В этом плане важен разумный альтруизм, который в конечном итоге обеспечит высокую степень доверия граждан к органам российской прокуратуры, призванным охранять и защищать конституционные ценности.

Во-вторых, с теоретико-правовой точки зрения, возможно, было бы совершенствовать дефинитивный аппарат понятия прокуратуры в части выработки основной компетенции надзорных ведомств, поскольку в редакции части 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации указано, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением и исполнением законов, а как быть с «использованием» и «применением»? – весьма важными стадиями реализации права, наряду с «соблюдением» и «исполнением» [7].

Представляется, что прокуратура для того и создана, чтобы осуществлять надзор за правоприменителями т.е. теми нижестоящими органами исполнительной власти, которые в реальном, оперативном режиме осуществляют оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие, дознание и др [8]. С телеологической позиции толкования Конституции Российской Федерации, прокуратура должна не только осуществлять надзор за субъектами исполнительной ветви власти в части реализации права, но и осуществлять мониторинг объективного права т.е. должна анализировать законодательство, муниципальные правовые акты на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения Конституция Российской Федерации наполняет прокуратуру субъектно-объектным смыслом и содержанием, что делает ее работу не только специфической, но и даже универсальной. При этом реформирование прокуратуры в свете новых конституционных положений позволяет прокуратуре не только осуществлять надзор за соблюдением и исполнением законов, но и способствовать защите самой Конституции Российской Федерации используя возможности, предоставленные Генеральному Прокурору Российской Федерации [9].

Решение актуальных вопросов, стоящих в аспекте реформирования системы правоохранительных органов на современном этапе должно исходить из анализа проблемных аспектов совершенствования деятельности правоохранительных органов и выработки мер по их решению. Наиболее важными в этом аспекте являются проблемы излишней централизации правоохранительных учреждений. По словам профессора А.С. Александрова, если бы «министерства» не существовало, сотрудникам оперативно-следственных подразделений было бы гораздо проще выполнять возложенные на них задачи и функции [10]. С чем связана такая позиция ученого? Как представляется с тем, что система правоохранительных органов действительно весьма централизована. Однако, это не основная проблема, поскольку больше волнует вопрос о построенной организационной структуре правоохранительных органов, в которых порой создаются подразделения, мешающие эффективно работать рядовым сотрудникам органов правопорядка, которые в реальном режиме времени предотвращают преступления и правонарушения. Так, А.С. Александров отмечает, что в системе МВД России, широкое распространение получили так называемые контрольно-методические управления, которые занимаются согласованием различных значимых решений, формируют стандарты правоприменения, занимаются распределением дел [11].

По некоторым данным, однако, требующим проверки, численность полиции в России сегодня составляет более 500 полицейских на 100 тыс. жителей. В развитых странах (Западная Европа и США) численность полиции находится в интервале 155-370 на 100 тыс.; в среднеразвитых (Южная и Центральная Европа) этот показатель составляет 200- 450 сотрудников на 100 тыс. населения. Более многочисленна, чем в России, полиция только в Беларуси (813). Среднемировой показатель - 300 полицейских на 100 тыс. жителей [12]. Совершенно очевидно, что развитие бюрократической модели в структурах правоохранительных органов никак не сказывается на эффективности их работы, а создание дополнительных органов, комиссий, комитетов и проч., ведет к дополнительным расходам из федеральной казны [13]. Поэтому соглашаемся с мнением А.А. Гришковца, о необходимости демилитаризации системы органов внутренних дел, которая означает процесс разаттестации сотрудников органов внутренних дел, не имеющих прямого отношения к раскрытию и расследованию преступлений. Представляется, что этот процесс демилитаризации должен сопровождаться и упразднением тех структурных единиц правоохранительных органов, которые затрудняют развитие современной, отвечающей реалиям времени системы правоохранительных органов. При этом проблема преобладающей вертикальной координации в системе правоохранительных органов обусловливает более серьезную проблему – нарушение нормального морально-психологического климата в конкретной структурной единице правоохранительного органа [14]. В свою очередь от морально-психологического климата в коллективе сотрудников правоохранительных органов зависит фактурность возникающих конфликтогенов между ними и гражданами, что, конечно же, не способствует решению задачи переориентации органов правопорядка на охрану и защиту конституционных ценностей, поскольку в случае возникновения конфликтных ситуаций, возникающих, к примеру, между сотрудниками правоохранительных органов, каждый стремится защититься самого себя [15].

Авторы комплексной организации управленческой реформы правоохранительных органов Российской Федерации указывают на слабость судов их неспособность выполнять роль арбитра, призванного соблюдать в уголовном процессе законные интересы граждан (потерпевшего и обвиняемого). С этим также нельзя согласиться, поскольку в российские суды нельзя оценивать, как слабые или сильные. Они выполняют важнейшую государственную функцию осуществления правосудия не в части соблюдения законных интересов потерпевших или обвиняемых, а скорее гарантируют соблюдение прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства [16]. Суды в порядке осуществления конституционного, гражданского, административного, арбитражного и уголовного судопроизводства обеспечивают принцип законности в отношении лиц, привлеченных к участию в деле, в том числе, дисциплинируют участников процесса в случаях, когда они выходят за рамки своих полномочий. Вместе с тем, в процессе реформирования судебной системы в Российской Федерации следует учитывать обстоятельства субъективного плана [17] – негативные традиции, существующие в российских судах, когда судьи тесно коммуницируют со стороной обвинения, что редко приходится наблюдать по отношению к стороне защите [18].

Представляется, что в целях обеспечения соблюдения принципа состязательности в уголовном судопроизводстве следует искоренять такие негативные традиции, и наоборот возрождать институт народных заседателей, разумеется, в трансформированной форме. В настоящее время существуют идеи, которые проходят апробацию о введении института «судебных приставников» т.е. судей в отставке, которые будут привлекаться для помощи судьям с небольшим опытом работы [19]. В этом плане мы придерживаемся нейтральной позиции, поскольку с одной стороны введение такого института позволил влиять на судебные решения, с другой стороны может обеспечить качество принимаемых судебных актов [20]. Важнейшим аспектом реформирования системы правоохранительных органов является вопрос о материальных гарантиях и финансовом обеспечении, как отдельных правоохранительных учреждений в общем смысле, так и сотрудников правоохранительных органов, в частности. Концепция реформирования системы правоохранительных органов в части финансового обеспечения должна исходить из капиталоемкого подхода, когда немногочисленные отделы и службы правопорядка качественно выполняют свои задачи и функции при условиях высокой оплаты труда. Следует продолжить реализовывать конституционные положения об охране общественного порядка на муниципальном уровне с тем, чтобы снизить нагрузку на органы внутренних дел в районах и сельских поселениях, а формирование и функционирование муниципальной службы по охране общественного порядка финансировать за счет средств местных бюджетов [21]. Это повлечет за собой пересмотр подходов к численному составу должностных лиц, занятых на муниципальной службе.

Обоснована авторская позиция о необходимости разработки концепции охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина правоохранительными органами Российской Федерации, поскольку это, во-первых, позволило бы выделить роль конкретных правоохранительных органов в такой охране и защите, во-вторых, позволило бы разгруппировать правоохранительные органы на те, которые участвуют в охране прав и свобод человека и гражданина, которые непосредственно обеспечивают права и свободы, на те, которые создают условия для реализации прав и свобод, и те, которые приводят реализацию прав и свобод в работоспособное (действенное) состояние [22].