Правовая основа инициатив Туркменистана по развитию международной транспортной системы

Введение

Географическое положение Туркменистана в центре Евразии, на пересечении широтных и меридиональных транспортных направлений, объективно предопределяет особую роль страны в формировании новой архитектуры международных транспортных связей между Европой и Азией. Однако одного лишь географического фактора недостаточно для превращения транзитного потенциала в реально действующий транспортный коридор: необходима устойчивая правовая база, закрепляющая права и обязанности государств-участников, порядок финансирования инфраструктуры, таможенные и визовые процедуры, а также механизмы разрешения споров. Именно поэтому анализ правовых оснований, на которых Туркменистан выстраивает свои международные транспортные инициативы, представляет самостоятельный научный интерес для науки международного права и, в частности, для формирующейся отрасли международного транспортного права.

Актуальность темы обусловлена также тем, что за последние десять лет Туркменистан стал одним из наиболее активных инициаторов транспортной повестки в рамках Организации Объединённых Наций: по инициативе туркменской стороны Генеральная Ассамблея ООН приняла уже шесть резолюций, посвящённых устойчивому транспорту и мультимодальным транзитным коридорам, а сама страна выступила соучредителем ряда многосторонних договоров о создании конкретных транспортных маршрутов. Вместе с тем в отечественной и зарубежной юридической литературе комплексный анализ правовой природы данных актов – от политически обязывающих деклараций до международных договоров и национального законодательства – проведён недостаточно полно, что и определяет цель настоящего исследования.

Материалы и методы

Эмпирическую базу исследования составили: резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам транспорта (A/RES/69/213, A/RES/70/197, A/RES/72/212, A/RES/75/313, A/RES/78/148 и резолюция об учреждении Всемирного дня устойчивого транспорта), Ашхабадская декларация 2014 года, Соглашение о транзитном, торговом и транспортном сотрудничестве по маршруту «Лазуритового коридора» 2017 года, а также национальное законодательство Туркменистана, прежде всего Закон Туркменистана «Об основах транспортной политики Туркменистана» от 9 июня 2018 года. Методологическую основу работы составили общенаучные методы анализа и синтеза, системный подход, а также специально-юридические методы – формально-юридический (для установления юридической природы и юридической силы исследуемых актов), историко-правовой (для прослеживания эволюции инициатив с 2011 по 2026 год) и сравнительно-правовой (для сопоставления международных обязательств Туркменистана с положениями его внутреннего законодательства).

1. Постоянный нейтралитет

Туркменистана как исходная международно-правовая основа транспортных инициатив Отправной точкой международно-правового статуса Туркменистана в транспортной сфере выступает институт постоянного нейтралитета. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1995 года был признан постоянный нейтралитет Туркменистана, а резолюцией от 3 июня 2015 года данный статус был подтверждён повторно в связи с двадцатилетием его провозглашения. Постоянный нейтралитет, будучи институтом международного публичного права, налагает на государство обязательства невступления в военные союзы и неучастия в вооружённых конфликтах, но одновременно открывает широкие возможности для позиционирования страны в качестве надёжной транзитной территории, не вовлечённой в региональные политические противоречия.

Именно статус нейтралитета создаёт международно-правовую предпосылку для того, чтобы Туркменистан выступал инициатором универсальных, а не блоковых транспортных проектов: все шесть резолюций Генеральной Ассамблеи ООН по транспортной тематике были приняты консенсусом или при поддержке подавляющего большинства государств-членов, что было бы затруднительно для страны, связанной военно-политическими союзами. Таким образом, нейтралитет выполняет функцию своеобразного «конституционного» основания внешнеполитической, в том числе транспортной, доктрины государства, на которое в дальнейшем нанизываются более конкретные международно-правовые и договорные инструменты.

2. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН как инструмент «мягкого права» в транспортной политике Туркменистана Второй уровень правовой архитектуры образуют резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, инициированные Туркменистаном.

Отправной является резолюция от 19 декабря 2014 года «Роль транспортно-транзитных коридоров в обеспечении международного сотрудничества в интересах устойчивого развития» (A/RES/69/213), принятая по итогам Международной конференции по роли транспортных и транзитных коридоров в обеспечении международного сотрудничества, стабильности и устойчивого развития, состоявшейся в Ашхабаде 3 сентября 2014 года. За ней последовали резолюция от 22 декабря 2015 года «Всеобъемлющее сотрудничество между всеми видами транспорта в целях содействия развитию устойчивых мультимодальных транзитных коридоров» (A/RES/70/197), соавторами которой выступили 84 государства, резолюция от 20 декабря 2017 года «Укрепление связей между всеми видами транспорта в интересах достижения целей устойчивого развития» (A/ RES/72/212), резолюция от 29 июля 2021 года о поддержании устойчивого и надёжного международного транспортного сообщения в условиях пандемии COVID-19 (A/RES/75/313), резолюция об учреждении Всемирного дня устойчивого транспорта (26 ноября), принятая на 77-й сессии Генеральной Ассамблеи в мае 2023 года, и резолюция от 21 декабря 2023 года (A/RES/78/148), подтвердившая прежние подходы применительно к цифровизации транспортных документов. Последней по времени инициативой стала резолюция о провозглашении Десятилетия устойчивого транспорта ООН на 2026–2035 годы. С точки зрения теории источников международного права резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по общему правилу носят рекомендательный характер и не создают юридически обязательных норм для государств-членов. Тем не менее подобные резолюции, принимаемые консенсусом при широком круге соавторов, выполняют важную нормообразующую функцию: они фиксируют opinio communis международного сообщества относительно необходимости развития устойчивых транспортных коридоров, задают понятийный аппарат (мультимодальность, устойчивый транспорт, транзитные коридоры) и создают политико-правовую основу для последующей разработки юридически обязывающих документов – двусторонних и многосторонних соглашений. В этом смысле резолюции ООН, инициированные Туркменистаном, следует квалифицировать как классический пример «мягкого права» (soft law), которое, не порождая прямых обязательств, тем не менее оказывает существенное влияние на последующее договорное и национальное нормотворчество.

3. Ашхабадская декларация 2014 года: политико-правовое значение Промежуточное звено между резолюциями ООН и юридически обязательными договорами образуют декларации, принимаемые по итогам международных конференций.

Ашхабадская декларация, одобренная участниками Международной конференции по роли транзитных и транспортных коридоров в обеспечении международного сотрудничества, стабильности и устойчивого развития (3 сентября 2014 года), послужила непосредственной основой для резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/69/213. Декларация закрепила ряд принципиальных положений: необходимость обеспечения свободного транзита и доступа к морю для государств, не имеющих выхода к морю, важность гармонизации технических и таможенных норм различных видов транспорта, а также приоритет экологической устойчивости при развитии транспортной инфраструктуры.

По своей юридической природе декларации подобного рода не относятся ни к международным договорам в смысле Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, ни к односторонним юридическим актам государств, однако обладают признанным политико-правовым авторитетом и нередко становятся источником толкования последующих международных документов.

Для Туркменистана Ашхабадская декларация выполнила функцию программного документа, определившего содержание всех последующих резолюций ООН и договорных инициатив в транспортной сфере на протяжении более чем десятилетия.

4. Многосторонние международные договоры о транспортных коридорах:

Соглашение о Лазуритовом коридоре Третий, юридически обязывающий уровень правовой архитектуры образуют многосторонние международные договоры, направленные на создание конкретных транспортных маршрутов. Наиболее показательным примером служит Соглашение о транзитном, торговом и транспортном сотрудничестве по маршруту «Лазуритового коридора» (Lapis Lazuli Transit, Trade and Transport Route Agreement), подписанное 15 ноября 2017 года в Ашхабаде в рамках седьмой Региональной конференции по экономическому сотрудничеству по Афганистану (RECCA VII) пятью государствами – Исламской Республикой Афганистан, Азербайджанской Республикой, Грузией, Туркменистаном и Турецкой Республикой. Коридор связывает афганские города Акина и Торгунди с туркменским морским портом Туркменбаши, через Каспийское море – с Баку, далее с грузинскими портами Поти и Батуми и турецкими Карс и Стамбул, обеспечивая не имеющему выхода к морю Афганистану кратчайший маршрут к черноморским и средиземноморским рынкам.

В отличие от резолюций ООН и деклараций, данное Соглашение является классическим международным договором, порождающим права и обязанности для государств-участников: оно определяет перечень пограничных пунктов пропуска, предусматривает упрощение таможенных и визовых процедур для перевозчиков, а также закрепляет обязательства сторон по унификации транспортной документации. Пилотные перевозки, осуществлённые в 2018 году сначала автомобильным, а затем железнодорожным транспортом через территорию Туркменистана, подтвердили практическую реализуемость договорных обязательств.

Одновременно с Лазуритовым коридором Туркменистан продолжает участвовать в правовом режиме программы TRACECA («Европа – Кавказ – Азия»), что свидетельствует о выборе туркменской стороной стратегии множественного, не эксклюзивного правового обеспечения транзитных маршрутов.

Существенным элементом договорной практики выступает также присоединение Туркменистана к профильным конвенциям в области международных дорожных перевозок, в том числе к Дополнительному протоколу к Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов (КДПГ), касающемуся электронной накладной. Подобные шаги демонстрируют последовательную интеграцию национальной правовой системы в универсальные конвенционные режимы, регулирующие международные грузоперевозки.

5. Национальное законодательство как механизм имплементации международных инициатив Международно-правовые обязательства и политические инициативы Туркменистана нашли системное закрепление во внутреннем законодательстве. Ключевым актом в этой сфере выступает Закон Туркменистана «Об основах транспортной политики Туркменистана» от 9 июня 2018 года, который прямо называет реализацию международных правовых документов, принятых в области транспорта, в числе основных задач государственной транспортной политики (статья 2), а международное сотрудничество – в числе основных принципов транспортной политики (статья 3). Отдельная статья 8 указанного Закона посвящена международному сотрудничеству Туркменистана в области транспорта и предусматривает создание необходимых условий для стабильной реализации транзитно-транспортных возможностей страны, а статья 15 закрепляет, что международное сотрудничество направлено на создание многовекторных мультимодальных транспортных переходов посредством укрепления роли транспортной дипломатии. Таким образом, национальное законодательство выполняет функцию имплементационного звена, переводящего политические обязательства, взятые Туркменистаном на международной арене, в конкретные полномочия и обязанности органов государственного управления – Кабинета Министров, отраслевых министерств и ведомств. Соответствие транспортной деятельности «общепризнанным нормам международного права» прямо закреплено статьёй 14 Закона в качестве одного из принципов государственного управления транспортной деятельностью, что подтверждает системную связь между международным и внутригосударственным уровнями правового регулирования.

Обсуждение

Проведённый анализ позволяет выявить как сильные стороны, так и определённые пробелы в правовом обеспечении транспортных инициатив Туркменистана. К сильным сторонам следует отнести последовательность и системность внешнеполитических усилий: каждая новая резолюция ООН опирается на предыдущую, а договорные инициативы (Лазуритовый коридор) развивают положения деклараций и резолюций применительно к конкретным маршрутам. Вместе с тем сохраняется определённый разрыв между рекомендательным характером резолюций ООН и юридически обязывающими, но пока немногочисленными договорами о конкретных коридорах: большая часть транспортных инициатив Туркменистана остаётся на уровне политико-правовых деклараций, что создаёт риски неисполнения договорённостей при изменении политической конъюнктуры в странах-партнёрах.

Кроме того, действующие многосторонние соглашения о коридорах (Лазуритовый коридор, TRACECA) не содержат унифицированного механизма разрешения споров между участниками, что в перспективе может осложнить практическую реализацию проектов при возникновении разногласий по тарифам, пропускной способности или распределению грузопотоков. С учётом изложенного представляется целесообразным: во-первых, инициировать разработку рамочной многосторонней конвенции о статусе международных транзитных коридоров с участием государств Центральной Азии, Южного Кавказа и государств Персидского залива; во-вторых, предусмотреть в такой конвенции институциональный механизм разрешения споров (постоянно действующий арбитраж или согласительную комиссию); в-третьих, продолжить гармонизацию национального законодательства Туркменистана с международными техническими и таможенными стандартами в рамках реализации статьи 8 Закона «Об основах транспортной политики Туркменистана».

Заключение

Правовую основу инициатив Туркменистана по развитию международной транспортной системы образует многоуровневая и внутренне согласованная система источников: статус постоянного нейтралитета как исходная международно-правовая предпосылка; резолюции Генеральной Ассамблеи ООН как инструмент «мягкого права», формирующий международный консенсус; политико-правовые декларации, конкретизирующие содержание резолюций; юридически обязывающие многосторонние договоры о создании конкретных транспортных коридоров; и национальное законодательство, обеспечивающее имплементацию международных обязательств во внутригосударственную правовую систему. Дальнейшее совершенствование данной системы связано с переходом от преимущественно рекомендательных и декларативных форм к более широкому кругу юридически обязывающих многосторонних договоров, снабжённых эффективными институциональными механизмами исполнения и разрешения споров.