Конституционная модернизация российского парламентаризма: изменение роли федерального собрания после реформы 2020 года

Введение

Российский парламентаризм развивается в условиях конституционно закрепленной смешанной институциональной архитектуры, в которой Президент Российской Федерации занимает самостоятельное и системообразующее положение, Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента, а Федеральное Собрание представляет собой парламент — представительный и законодательный орган государства. Такая конструкция изначально не предполагала механического воспроизведения классической парламентской формы правления. Вместе с тем она не исключает постепенного усиления парламентских начал посредством расширения кадровых, контрольных и согласительных полномочий палат. Конституционные поправки 2020 года стали наиболее масштабным этапом этой эволюции и требуют оценки не только с точки зрения буквального изменения компетенции, но и в аспекте реального перераспределения публичной ответственности [1; 2].

Научная проблема состоит в том, что количественное увеличение полномочий парламента само по себе не гарантирует повышения его институциональной самостоятельности и эффективности. Любое новое полномочие приобретает конституционно значимый характер лишь при наличии процедур его осуществления, юридически определенных последствий, доступа к достоверной информации и механизмов последующего контроля. Поэтому модернизацию парламентаризма следует оценивать через совокупность трех критериев: расширение предметной компетенции палат; качество процедур парламентского участия; способность результатов такого участия влиять на деятельность иных органов публичной власти.

Цель статьи — определить содержание и пределы трансформации роли Федерального Собрания после конституционной реформы 2020 года, выявить внутренние противоречия обновленной модели и сформулировать предложения по ее дальнейшему развитию.

Методологическую основу составили формально-юридический, системно-структурный, сравнительно-институциональный и функциональный методы. Исходным является положение о том, что парламентаризм — не только организационная форма деятельности представительного органа, но и режим публичного принятия решений, основанный на политическом представительстве, дискуссии, подотчетности и правовых ограничениях государственной власти [9, с. 684–690; 11, с. 18–27].

1. Парламентаризм как конституционно-правовая категория Статья 94 Конституции Российской Федерации определяет Федеральное Собрание как парламент Российской Федерации — представительный и законодательный орган. В этой формуле соединены три характеристики: институциональная идентичность парламента, его представительная природа и законодательная функция [1]. Однако современное понимание парламентаризма шире нормотворчества. Оно включает участие в формировании государственных органов, контроль за исполнительной властью, утверждение бюджетных приоритетов, выражение интересов территорий и политических групп, а также создание публичного пространства для обсуждения стратегических решений.

Для конституционного парламентаризма принципиально различение парламента как органа и парламентаризма как системы отношений. Парламент может существовать формально, но его деятельность не всегда порождает полноценный режим парламентской ответственности. Напротив, развитый парламентаризм предполагает, что представительный орган обладает не только компетенцией, но и институциональной способностью превращать общественные интересы в юридически оформленные решения, получать необходимую информацию, контролировать исполнение законов и давать публичную оценку деятельности должностных лиц. Поэтому объем полномочий должен анализироваться вместе с организационной автономией палат, правами парламентского меньшинства и прозрачностью процедур [11, с. 31–43]. Российская модель сочетает элементы президентской, парламентской и федеративной организации власти. Государственная Дума выражает общенациональное политическое представительство, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов Российской Федерации и участие федерации в кадровых и иных конституционных решениях. Президент не включен формально ни в одну из трех ветвей власти и осуществляет координирующую функцию. В этих условиях развитие парламентаризма происходит преимущественно не через переход к иной форме правления, а через усложнение механизмов взаимодействия и взаимной ответственности между парламентом, Президентом и Правительством.

Системное толкование Конституции показывает, что усиление парламента не должно пониматься как ослабление иных органов.

Принцип разделения властей предполагает не конкуренцию за исключительную компетенцию, а юридически организованное взаимодействие при сохранении функциональной специализации. Следовательно, качественная модернизация парламентаризма состоит в создании процедур, позволяющих палатам влиять на формирование и реализацию государственной политики, не подменяя исполнительную власть и не разрушая конституционное единство публичного управления [1; 10, с. 121–129].

2. Конституционная реформа 2020 года и новая конфигурация парламентского участия Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ существенно изменил механизм формирования Правительства и систему кадровых полномочий палат [2]. Конституционный Суд Российской Федерации признал положения поправки соответствующими главам 1, 2 и 9 Конституции, подчеркнув допустимость перераспределения полномочий внутри действующей формы правления при сохранении ее фундаментальных основ [3]. Для характеристики реформы важно, что парламентское участие было расширено дифференцированно: Государственная Дума получила полномочия по утверждению кандидатур Председателя Правительства, его заместителей и большинства федеральных министров, а Совет Федерации — полномочия по проведению консультаций по кандидатурам руководителей ряда силовых и внешнеполитических органов.

До реформы Государственная Дума давала согласие Президенту на назначение Председателя Правительства, тогда как кандидатуры заместителей Председателя Правительства и федеральных министров находились вне парламентской процедуры. После реформы утверждение кандидатур стало самостоятельной конституционной стадией, юридически связывающей последующее назначение. В результате палата участвует не только в легитимации главы Правительства, но и в формировании персонального состава значительной части исполнительной власти [1; 4]. Это означает переход от единичного согласительного полномочия к комплексному кадровому участию.

Вместе с тем конструкция не формирует парламентское Правительство в классическом смысле. Президент сохраняет ключевое влияние на выдвижение Председателя Правительства, общее руководство Правительством, определение структуры федеральных органов исполнительной власти и принятие решений об отставке. Политическая ответственность Правительства перед Государственной Думой существует наряду с его ответственностью перед Президентом, однако механизмы этой ответственности асимметричны. Доверие палаты имеет значение, но итоговое решение при конфликте между Думой и Правительством встроено в систему президентского арбитража.

Обновленная модель поэтому может быть определена как президентская система с усиленным парламентским соучастием. Термин «соучастие» здесь отражает юридическую включенность парламента в принятие кадровых решений без перехода к исключительному парламентскому формированию исполнительной власти. Такая модель способна повышать прозрачность и политическую обоснованность назначений, если процедура рассмотрения кандидатур не сводится к формальному голосованию, а включает представление программ, ответы на вопросы, оценку профессиональной компетентности и последующий контроль исполнения заявленных приоритетов.

Особое значение имеет временная связь между утверждением кандидатуры и последующей отчетностью назначенного лица. В действующем регулировании эти стадии недостаточно соединены. Палата рассматривает кандидата, однако не всегда располагает формализованным набором критериев, по которым позднее оценивается его деятельность.

Для превращения кадрового полномочия в элемент ответственности целесообразно закрепить обязательное представление кандидатом краткой программы, измеримых целей и показателей, а затем использовать их при парламентских слушаниях, «правительственных часах» и рассмотрении ежегодного отчета Правительства.

3. Государственная дума в механизме формирования и ответственности правительства Конституционная процедура утверждения кандидатур членов Правительства обладает двойственной природой. С одной стороны, она является юридическим условием назначения соответствующего должностного лица. С другой стороны, она представляет собой форму публичной политической оценки. Именно вторая составляющая определяет парламентское значение процедуры: депутаты должны обсуждать не только соответствие кандидата формальным требованиям, но и его представление о целях отраслевой политики, рисках, ресурсах и критериях результата. Регламент Государственной Думы предусматривает организационные стадии рассмотрения кандидатур, однако содержательные стандарты такого рассмотрения могут быть развиты значительно подробнее [7].

Формирование Правительства после 2020 года показывает, что парламентская кадровая функция нуждается в доктринальном разграничении утверждения и доверия. Утверждение означает согласие на конкретное назначение, но не тождественно бессрочному политическому доверию всей программе деятельности. Поэтому последующая критика работы министра не противоречит первоначальному голосованию за его кандидатуру.

Напротив, парламентская ответственность предполагает возможность сопоставить заявленные при утверждении обязательства с фактическими результатами и потребовать мотивированных объяснений.

Важным нововведением стало конституционное закрепление ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой, включая ответы на вопросы, поставленные палатой. Сам отчет существовал и ранее, однако его конституционализация усилила стабильность и значение процедуры [1; 5]. Вместе с тем отчет остается преимущественно общеполитическим мероприятием. Для повышения его контрольного потенциала необходимо заранее публиковать структурированный перечень показателей, сведения об исполнении предыдущих рекомендаций палаты и объяснение причин отклонения от утвержденных государственных программ.

Парламентское участие в формировании Правительства должно порождать право на последующую предметную коммуникацию с утвержденными должностными лицами.

Такое право может быть реализовано посредством обязательного личного участия министров в профильных комитетах по итогам года, при существенном отклонении от бюджетных показателей или при выявлении системных нарушений Счетной палатой. Комитетские процедуры позволяют перейти от общего политического выступления к анализу документов, сроков и конкретных управленческих решений.

При этом нельзя превращать парламентский контроль в оперативное руководство министерствами. Конституционный предел проходит там, где контрольная оценка подменяет административное решение или создает конкурирующие центры исполнительной компетенции. Парламент вправе требовать информацию, оценивать законность и результативность, формулировать рекомендации и использовать предусмотренные Конституцией формы политической ответственности. Но выбор конкретного управленческого инструмента в пределах закона относится к компетенции исполнительной власти.

4. Роль Совета Федерации в обновленной кадровой архитектуре После реформы 2020 года Совет Федерации получил дополнительные полномочия, связанные с консультациями по кандидату- рам руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и общественной безопасности, а также прокуроров субъектов Российской Федерации. Эти полномочия соответствуют особой конституционной роли верхней палаты, соединяющей территориальное представительство с участием в обеспечении устойчивости федеративного государства [1; 2].

Консультационная процедура отличается от утверждения кандидатуры. Ее результат не обладает тем же юридически связывающим эффектом, что решение Государственной Думы по кандидатам в Правительство. Однако из этого не следует ее второстепенность. Публичное обсуждение кандидатуры в Совете Федерации позволяет выявить региональные последствия будущей деятельности федерального органа, оценить опыт взаимодействия кандидата с субъектами Федерации и обозначить проблемы правоприменения на территориях.

Недостаточная определенность правовых последствий консультаций ограничивает их потенциал. Если палата выражает существенные возражения, конституционная модель не требует специального публичного ответа на них. Представляется целесообразным предусмотреть в регламентном законодательстве обязанность субъекта внесения кандидатуры направить мотивированную позицию по ключевым замечаниям палаты. Такая обязанность не превращала бы консультацию в право вето, но обеспечивала бы содержательную обратную связь и исключала восприятие процедуры как церемониальной.

Кадровые полномочия Совета Федерации должны рассматриваться в связи с его иными функциями: назначением судей высших судов, Генерального прокурора и его заместителей, участием в прекращении полномочий отдельных должностных лиц в предусмотренных Конституцией случаях, а также решением вопросов безопасности и федеративных отношений. В совокупности они формируют особую гарантийную функцию верхней палаты, направленную на поддержание институционального баланса и территориальной интеграции государства [15].

Расширение состава Совета Федерации за счет представителей Российской Федерации, включая возможность пожизненного сенаторства в установленных Конституцией пределах, также изменило его институциональную конфигурацию [1; 6]. Такое решение усиливает элемент общегосударственной преемственности, но одновременно требует сохранения доминирующего значения территориального представительства. Верхняя палата остается палатой субъектов Федерации, поэтому участие представителей Российской Федерации должно дополнять, а не размывать федеративную природу органа.

5. Конституционализация парламентского контроля Одним из ключевых результатов реформы стало прямое закрепление в статье 103.1 Конституции полномочия палат осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления [1]. До этого парламентский контроль регулировался федеральным законом и регламентами палат, но не был обозначен в тексте Конституции как самостоятельная функция. Конституционализация устранила прежнюю дискуссию о допустимости и пределах соответствующей деятельности и повысила ее системный статус [12, с. 3–12].

Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77- ФЗ определяет цели, принципы и формы парламентского контроля, включая рассмотрение отчетов Правительства, проведение «правительственного часа», парламентские и депутатские запросы, парламентские слушания, парламентские расследования, взаимодействие со Счетной палатой и иные процедуры [5]. Однако перечень форм еще не раскрывает эффективность контроля. Результативность зависит от качества поступающей информации, сроков ответа, возможности проверки сообщенных сведений и наличия последствий при уклонении от содержательного взаимодействия.

Конституционное закрепление парламентского контроля должно быть прочитано как требование к законодателю обеспечить полный контрольный цикл. Такой цикл включа- ет постановку вопроса, получение документов, анализ, принятие решения палаты или комитета, направление рекомендаций, ответ контролируемого органа, корректирующие меры и повторную проверку. В российской практике наиболее слабым элементом нередко остается последняя стадия: рекомендации принимаются, но сведения об их исполнении не систематизируются и не становятся предметом обязательного повторного рассмотрения [18, с. 119–122].

Особое место занимает бюджетный контроль, осуществляемый палатами при участии Счетной палаты Российской Федерации.

Конституционная связь парламента и высшего органа внешнего государственного аудита создает возможность оценивать не только формальную законность расходов, но и достижение общественно значимых результатов [17]. Для усиления парламентского измерения аудита целесообразно устанавливать приоритеты контрольной деятельности Счетной палаты с учетом мотивированных предложений комитетов и обеспечивать обязательное рассмотрение наиболее значимых заключений на открытых заседаниях.

Парламентский контроль не является исключительной прерогативой большинства.

Его демократическая ценность проявляется в возможности парламентского меньшинства инициировать обсуждение, получать документы и ставить неудобные для исполнительной власти вопросы. Поэтому развитие контроля требует гарантированного минимума оппозиционных прав: квоты на вопросы в рамках «правительственного часа», права инициировать слушания при поддержке определенной доли депутатов, включения особого мнения в итоговые материалы и доступа к несекретной контрольной информации.

6. Федеральное Собрание в системе единой публичной власти Поправки 2020 года ввели в конституционный текст категорию единой системы публичной власти. Ее содержание не отменяет разделения властей и самостоятельности местного самоуправления, а подчеркивает необходимость согласованного функционирования различных уровней и органов для решения общегосударственных задач [1; 3]. Для парламента это означает расширение предмета внимания: законодательные и контрольные решения должны учитывать не только деятельность федеральных органов, но и качество межуровневого взаимодействия, финансовую обеспеченность переданных полномочий и региональную дифференциацию правоприменения.

Концепция единства публичной власти потенциально усиливает координационную роль парламента, поскольку именно федеральный законодатель устанавливает общие рамки организации власти, разграничивает полномочия, утверждает бюджет и создает механизмы ответственности. Однако единство не должно истолковываться как административная централизация или основание для снижения самостоятельности палат. Напротив, парламентская дискуссия обеспечивает включение многообразных территориальных и политических интересов в выработку общегосударственной воли. В этой связи возрастает значение совместных форм работы Государственной Думы и Совета Федерации. Конституция разграничивает компетенцию палат, но многие проблемы — пространственное развитие, демография, бюджетная обеспеченность регионов, реализация национальных проектов — требуют согласованного парламентского анализа. Совместные парламентские слушания, согласительные комиссии, обмен заключениями комитетов и единые цифровые массивы контрольной информации могли бы укрепить целостность парламентской позиции без организационного слияния палат.

Особая задача состоит в предотвращении разрыва между законодательным решением и его территориальным исполнением. Государственная Дума рассматривает законопроект преимущественно в общенациональном политико-правовом контексте, тогда как Совет Федерации способен оценить региональные расходы, административные возможности и различия в инфраструктуре. Поэтому для законопроектов, существенно затрагивающих полномочия или бюджеты субъектов Федерации, следует развивать обязательное «федеративное заключение» верхней палаты с изложением прогнозируемых последствий и предложений по переходным периодам.

Парламент в системе публичной власти выполняет также коммуникативную функцию. Через комитеты, слушания, экспертные советы и обращения граждан он аккумулирует сведения о дефектах правоприменения.

Эта информация должна становиться частью оценки регулирующего воздействия уже действующих законов. Постзаконодательный мониторинг, основанный на данных судов, контрольно-надзорных органов, регионов и профессиональных объединений, способен превратить парламент из преимущественно нормотворческого органа в центр непрерывной оценки качества законодательства.

7. Проблемы реализации обновленных полномочий Первая проблема связана с риском формализации кадровых процедур. Если обсуждение кандидатуры ограничено общей биографической информацией и краткими ответами, парламентское утверждение не создает самостоятельной добавленной ценности. Для содержательного решения палате необходимы заранее представленные документы: программа деятельности, сведения о потенциальном конфликте интересов, оценка состояния соответствующей отрасли и перечень первоочередных мер. Публичность должна сочетаться с возможностью закрытого рассмотрения сведений, охраняемых законом.

Вторая проблема — слабая связь между отдельными формами парламентской деятельности. Утверждение кандидата, «правительственный час», комитетский запрос, отчет Правительства и бюджетный контроль часто существуют как параллельные процедуры. Между тем они должны образовывать единую цепочку ответственности. Электронное парламентское досье должностного лица могло бы объединять заявленную программу, ответы на запросы, сведения об исполнении рекомендаций, результаты аудита и стенограммы профильных обсуждений.

Третья проблема заключается в преобладании рекомендательных итогов контроля. Рекомендательный характер естественен для парламента, который не вправе непосредственно управлять исполнительными органами. Однако рекомендация должна порождать как минимум процессуальную обязанность адресата:

рассмотреть ее, сообщить о принятых мерах либо мотивировать отказ. Отсутствие такого ответа лишает контроль коммуникационной завершенности и снижает публичную ответственность.

Четвертая проблема — ограниченная измеримость эффективности парламентаризма.

Количество законов, запросов или слушаний не показывает качества представительства и контроля. Необходимы иные показатели: доля исполненных рекомендаций; время предоставления информации; число законов, скорректированных по итогам мониторинга; влияние заключений Счетной палаты; уровень участия регионов и экспертного сообщества; доступность материалов для граждан. Такие показатели не должны превращаться в бюрократический рейтинг, но могут использоваться в ежегодном докладе о состоянии парламентаризма.

Наконец, остается проблема баланса публичности и профессионализма. Медийная открытость заседаний важна, однако сложные кадровые и контрольные решения требуют аналитической подготовки. Усиление парламентской роли предполагает развитие исследовательских служб, независимой правовой и бюджетной экспертизы, повышение статуса аппаратов комитетов и устойчивое взаимодействие с научными организациями. Без собственной экспертной инфраструктуры парламент рискует зависеть от информации тех органов, деятельность которых он должен оценивать.

8. Направления дальнейшего развития российского парламентаризма Первым направлением должна стать процессуализация кадровых полномочий. В федеральном законодательстве и регламентах палат целесообразно закрепить единый минимальный стандарт представления кандидатур:

письменную программу, перечень целей на установленный период, сведения о профессиональном опыте, ответы на вопросы комитетов и публичное заключение профильного комитета. Отрицательное заключение не обязательно должно блокировать рассмотрение, но обязано быть обсуждено палатой.

Второе направление — создание механизма последующего парламентского сопровождения назначений. Через один год после назначения утвержденного Государственной Думой члена Правительства профильный комитет мог бы проводить оценочное заседание по исполнению заявленной программы.

Результатом становилось бы мотивированное заключение, направляемое Председателю Правительства и Президенту. Такой механизм не вводит не предусмотренного Конституцией вотума отдельному министру, но обеспечивает институциональную память и предметную ответственность.

Третье направление связано с совершенствованием парламентского контроля. Закон № 77-ФЗ следует дополнить общими правилами контрольного производства: требованиями к доказательственной базе, порядком истребования документов, сроками повторного контроля, формой плана корректирующих мероприятий и обязанностью публиковать сведения об исполнении рекомендаций. Для сведений ограниченного доступа может использоваться закрытый раздел парламентской информационной системы при сохранении публичной версии итогов.

Четвертое направление — укрепление прав парламентского меньшинства. Рациональный парламентаризм предполагает, что контроль не зависит полностью от воли большинства. Законодательно и регламентно могут быть установлены минимальные гарантии инициативы: обязательное рассмотрение вопроса при поддержке определенной доли депутатов или сенаторов, право на содоклад, пропорциональное участие в контрольных комиссиях и публикацию альтернативного заключения.

Пятое направление — развитие постзаконодательной оценки. Для наиболее социально и экономически значимых федеральных законов целесообразно устанавливать срок обязательного парламентского мониторинга через два–три года после вступления в силу. Правительство, Счетная палата, Верховный Суд, Генеральная прокуратура и субъекты Федерации могли бы представлять стандартизированные данные о результатах применения. Итоговый доклад комитета становился бы основанием для корректировки закона либо признания регулирования эффективным.

Шестое направление — углубление федеративного измерения парламентаризма. Совет Федерации должен обладать усиленными аналитическими возможностями для оценки территориальных последствий законов, а законодательные органы субъектов — удобными цифровыми каналами участия в федеральном законодательном процессе. Формальное направление законопроектов в регионы следует дополнить публичным учетом поступивших позиций и мотивированным объяснением их принятия или отклонения.

Заключение

Конституционная реформа 2020 года расширила участие Федерального Собрания в формировании исполнительной власти, усилила кадровую роль Совета Федерации и возвела парламентский контроль на конституционный уровень. Эти изменения свидетельствуют о модернизации российского парламентаризма, однако не означают перехода к парламентской форме правления. Сохранилась президентская системообразующая роль, а парламентские полномочия встроены в модель взаимодействия и взаимного ограничения органов публичной власти.

Главный результат реформы состоит не столько в механическом увеличении перечня полномочий, сколько в создании нормативной основы для более содержательной публичной ответственности. Реализация этого потенциала зависит от качества процедур. Утверждение кандидатур должно сопровождаться представлением программ и последующей оценкой их исполнения; консультации Совета Федерации — мотивированной обратной связью; парламентский контроль — полным циклом от запроса информации до повторной проверки корректирующих мер. Перспективная модель российского парламентаризма может быть охарактеризована как модель ответственного парламентского соучастия. Она предполагает сохранение конституционного баланса формы правления при одновременном усилении представительной, контрольной и экспертной функций палат. Ее дальнейшее развитие требует не новой масштабной перераспределительной реформы, а последовательной процессуализации уже закрепленных полномочий, защиты прав парламентского меньшинства, укрепления исследовательской инфраструктуры и внедрения постзаконодательного мониторинга.

Предлагаемые меры ориентированы на достижение практического результата: повышение обоснованности кадровых решений, прослеживаемость парламентских рекомендаций, учет региональных последствий законодательства и превращение парламентской дискуссии в устойчивый механизм корректировки публичной политики. Именно в этом направлении конституционная модернизация способна перейти от изменения текста Основного закона к изменению качества государственного управления.