Имеют ли информационные письма органов государственного финансового контроля силу нормативных правовых актов в сфере государственного оборонного заказа: правовой аспект

• ШИРЕНИН Роман Павловичспециалист Федерального государственного унитарного предприятия «Российский федеральный ядерный центр – Всероссийский научно-исследовательский институт э кспериментальной физики», г. Саров, РоссияRPShirenin@vniief.ru

В статье исследуется правовой статус информационных писем органов государственного финансового контроля (Минфина России, ФАС России и др.) в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ). Цель работы — определить, обладают ли такие документы силой нормативных правовых актов и могут ли они считаться официальными разъяснениями законодательства о ГОЗ. Методологической основой исследования является формально-юридический анализ норм Конституции РФ, федеральных законов, подзаконных актов и судебной практики, в частности позиций Конституционного и Верховного Судов РФ. На основании проведенного анализа систематизированы формальные критерии, которым должен соответствовать нормативный правовой акт (официальное принятие, опубликование, государственная регистрация, распространение на неопределенный круг лиц). Детально рассмотрена и сопоставлена правоприменительная практика и внутренние регламенты Минфина России и ФАС России, касающиеся выдачи разъяснений. В результате доказано, что информационные письма контролирующих органов по вопросам ГОЗ, не будучи изданными и опубликованными в установленном для нормативных актов порядке, не обладают юридической силой официальных разъяснений. Заключительный вывод статьи состоит в том, что данные документы носят исключительно информационно-справочный характер, а их использование в качестве нормативного основания при разрешении споров является правомерным лишь в случае прямого дублирования норм действующего законодательства без их искажения.

Ключевые слова: государственный оборонный заказ, информационные письма, нормативный правовой акт, государственный финансовый контроль, правовой статус

Нормотворческая (или правотворческая) деятельность заключается в издании органами государственного финансового контроля нормативных правовых актов в рамках своих компетенций, регулируется Конституцией РФ и федеральным законодательством. В отличии от других направлений правотворческой (нормотворческой) деятельности, правила о разделении предметов ведения (полномочий) между федеральным центром в лице Российской Федерации и субъектами РФ в сфере ГОЗ не действуют в силу особенностей формирования ГОЗ, закрепленных в ФЗ «О ГОЗ».

В Конституции РФ прописаны два основных блока норм, которые предусматривают:

1. Основные требования к принимаемым нормативным правовым актам (законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения).

2. Полномочия отдельных органов государственной власти (подзаконные нормативные акты федерального уровня принимаются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти).

Отдельного внимания заслуживает Постановление Государственной Думы РФ № 781-П ГД от 11.11.1996, в котором отмечено, что в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем, в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение [1].

Президент РФ Указом № 314 от 09.03.2004 [2] закрепил понятие функций по принятию нормативных правовых актов, под которыми следует понимать издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. При подготовке нормативных правовых актов в сфере своих полномочий субъекты государственного финансового контроля руководствуются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [3].

Важное значение при вступлении нормативных правовых актов в законную силу имеет тот факт, что все нормативные правовые акты, рассчитанные на неоднократное применение, подлежат государственной регистрации Министерством юстиции РФ.

Предлагаем нормативным правовым актом в сфере ГОЗ считать письменный официальный документ, принятый (изданный) субъектом контроля ГОЗ в пределах своих полномочий (компетенций), являющийся обязательным для исполнения подконтрольными субъектами и направленный на урегулирование правоотношений в сфере ГОЗ.

Полномочия конкретных органов исполнительной власти в области нормотворческой (правотворческой) деятельности в сфере ГОЗ устанавливаются федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами федерального уровня. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Акты, издаваемые в ином виде, не должны содержать предписания нормативного правового характера.

Кроме того, федеральными законами, регулирующими правоотношения в отдельных отраслях, может быть предусмотрена своя, уникальная (частная) иерархия нормативных правовых актов, действующих в данной отрасли.

В процессе рассмотрения (изучения, анализа) законодательства и правоприменительной практики в сфере ГОЗ нами установлено (выявлено), что при возникновении разногласий между субъектами контроля и подконтрольными субъектами часто, в качестве обоснования своей позиции, приводятся ссылки на письма официальных органов финансового контроля в сфере ГОЗ (Правительства РФ, Минфина РФ, ФАС России и др.), а также Государственных Заказчиков ГОЗ. При этом до настоящего времени многие объекты и субъекты финансового контроля не понимают, почему письма органов финансового контроля в сфере ГОЗ и Государственных Заказчиков ГОЗ не являются официальными разъяснениями действующего законодательства в сфере ГОЗ.

Постараемся проанализировать (разобраться, определить) правовой статус указанных писем на примере Минфина РФ, ФАС России и Государственных Заказчиков в сфере ГОЗ, а также могут ли являться вышеуказанные письма правовыми актами, имеющими юридическую силу. Во-первых, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ № 17-П от 17.11.1997, разъяснения законов должны приниматься, подписываться и обнародоваться в том же порядке, что и разъясняемый ими законодательный акт, то есть с обязательным соблюдением требований статей 105, 106 и 107 Конституции РФ, предъявляемых к принятию федеральных законов [4].

Разъяснения законодательных актов являются государственными предписаниями, обязательными для исполнения, адресованными неопределенному кругу лиц и рассчитаны на многократное применение. Конституционный Суд РФ акцентирует внимание на том, что официальные разъяснения законодательных актов содержат конкретизирующие нормативные предписания, общие правила, имеющие нормативный правовой характер и при этом наделены той же силой, что и разъясняемые ими акты – федеральные законы. Таким образом, полагаем, что федеральные законы в области ГОЗ не имеет юридической правоспособности комментировать (разъяснять) ни один из субъектов контроля в сфере ГОЗ, если данное право им не дано данным федеральным органом.

Следует отметить, что без обнародования (официального опубликования) в том же порядке, что и разъясняемый законодательный акт, ни одно из писем органов финансового контроля (Минфина РФ и ФАС России и др.), в соответствии с действующим Постановлением Конституционного Суда РФ № 17-П от 17.11.1997, не является официальным разъяснением законодательства РФ о ГОЗ, так как данные письма не опубликованы (не обнародованы) в установленном законом порядке.

Во-вторых, в соответствии с пунктом 2.5 Постановления Правительства РФ № 1009 от 13.08.1997 [3], издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти в виде писем и телеграмм, а с 30.09.2019 также и в виде распоряжений не допускается. Акт, признанный Минюстом РФ не нуждающимся в регистрации подлежит официальному опубликованию, но порядок вступления такого акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт (в соответствии с пунктом 4 Указа Президента РФ № 668 от 14.10.2014; пунктом 17 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009 от 13.08.1997). С 01.01.2016 для всех актов, не нуждающихся в регистрации, установлен единый источник официального опубликования – «Официальный интернет-портал правовой информации».

Однако не все федеральные органы исполнительной власти утвердили порядок опубликования и вступления в силу своих актов, признанных Минюстом РФ не нуждающимися в регистрации.

Акты Минфина РФ, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их размещения (опубликования) на Официальном интернет-портале правовой информации, если самими актами не установлен иной срок вступления их в силу в соответствии с приказом Минфина РФ № 211н от 29.11.2017 [5].

Аналогичные приказы по условиям и порядку вступления актов федеральных органов исполнительной власти изданы и другими органами финансового контроля за ГОЗ (приказ ФАС России № 532/22 от 21.07.2022; приказ Минэкономразвития РФ № 120 от 17.03.2017; приказ Минпромторга РФ № 4382 от 08.12.2017; приказ Федерального Казначейства РФ № 7н от 07.06.2016; приказ Госкорпорации «Росатом» № 1/789-П от 22.09.2011 и др.).

Следовательно, если акт субъекта финансового контроля в сфере ГОЗ опубликован в установленном порядке, то он является официально вступившим в силу правовым актом.

Необходимо отметить, что письма, телеграммы и распоряжения субъектов финансового контроля в сфере ГОЗ не являются официальными правовыми актами.

В-третьих, субъекты финансового контроля могут давать разъяснения нормам какого-либо законодательного акта в случае, если в данном законодательном акте прописаны полномочия данного субъекта финансового контроля на предоставление таких разъяснений.

Например, руководствуясь пунктом 5 части 2 статьи 23 ФЗ № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» [6] ФАС России дает разъяснения по вопросам применения ею антимонопольного законодательства.

ФЗ «О ГОЗ» не уполномочил ни один орган финансового контроля правом давать разъяснения и рекомендации по нормативным правовым актам в сфере ГОЗ.

В соответствии с пунктом 11.8 Регламента Минфина РФ [7] (утвержден Приказом № 194н от 14.09.2018), Минфином РФ не осуществляется разъяснение законодательства РФ, практики его применения, практики применения приказов, а также толкование норм, терминов и понятий по обращениям, за исключением случаев, если на Минфин РФ возложена соответствующая обязанность или если это необходимо для обоснования решения, принятого по обращению. Кроме того, в Минфине РФ не рассматриваются по существу обращения по проведению экспертиз договоров, учредительных и иных документов предприятий, выполняющих ГОЗ, а также по оценке их конкретных хозяйственных ситуаций. Поэтому Минфин РФ во всех письмах информирует, что данные письма не являются официальными разъяснениями и носят информационный характер (как, например, письма Минфина РФ № 02-12-12/52908 от 29.05.2025; № 03-02- 08/12057 от 13.02.2024; № 02-09-10/61895 от 25.06.2025; № 02-12-14/54698 от 13.06.2024; № 02-09-10/64689 от 11.07.2024 и множество других).

Данный вывод полностью согласуется с позицией Минфина РФ, изложенной в ответе на вопрос заявителя от 21.04.2025 «О перечислении целевых средств с лицевого счета участника казначейского сопровождения – исполнителя по госконтракту в рамках гособоронзаказа на его расчетный счет в целях возмещения расходов», в котором заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина РФ сообщил, что «в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329, Минфин РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности, при этом Минфину РФ не предоставлено право официального толкования законодательных или иных нормативных правовых актов и практики их применения, а также по оценке конкретных хозяйственных операций. Согласно пункту 11.8 Регламента Министерства финансов РФ, утвержденного приказом № 194н от 14.09.2018, Минфином РФ не осуществляется разъяснение законодательства Российской Федерации, практики его применения, практики применения нормативных правовых актов, а также толкование норм, терминов и понятий по обращениям организаций, за исключением случаев, если на него возложена соответствующая обязанность. Однако Минфин РФ посчитал возможным высказать мнение в пределах компетенции [8].

Ситуация с письмами ФАС России несколько отличается от позиции Минфина РФ.

Анализ правоприменительной практики показал, что в своих письмах ФАС России осуществляет просто информирование о нормах законодательства без искажения его смысла. И тогда, полагаем, ФАС России действует в пределах своих полномочий. Но если информация, содержащаяся в письмах ФАС России, выходит за пределы дублирования норм законодательства, то тогда считаем, что ФАС России превышает свои полномочия. Наша позиция основана на выводах Верховного Суда РФ, который в Решении № АКПИ19-798 от 09.12.2019 [9] указывает ФАС России на то, что она превысила свои полномочия, так как не наделена какими-либо полномочиями по разъяснению законодательства в сфере закупок.

Свою позицию Верховный Суд РФ обосновал следующим. Согласно пункту 2 Постановления Правительства РФ № 728 от 26.08.2013, пункту 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по контролю (надзору) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Действующим законодательством ФАС России не наделена полномочиями давать разъяснения норм ФЗ «О контрактной системе». Ссылка ФАС России на пункт 5.4 Положения и пункт 9.1 Регламента ФАС России, утвержденного приказом ФАС России № 105 от 09.04.2007, в качестве основания для издания оспариваемых разъяснений является несостоятельной, поскольку указанными положениями ФАС России наделена полномочиями обобщать и анализировать практику применения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, разрабатывать рекомендации по применению антимонопольного законодательства, направлять в территориальные органы приказы и информационные письма.

Данная позиция об отсутствии у ФАС России полномочий по разъяснению законодательства РФ в сфере закупок была поддержана также Минюстом РФ и Генеральной прокуратурой РФ, а также Апелляционной коллегией Верховного Суда РФ. При этом в своем Апелляционном определении № АПЛ20-49 от 19.03.2020 Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подчеркнула, что судом первой инстанции правильно указано в решении, что действующим законодательством ФАС России не наделена полномочиями давать разъяснения норм ФЗ «О контрактной системе», а также разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах [10].

Данная правовая позиция Верховного Суда РФ применима и к законодательству РФ о закупках отдельными видами юридических лиц, так как последнее также, как и ФЗ «О контрактной системе», не является частью антимонопольного законодательства.

Однако пунктом 1 статьи 2 ФЗ № 210-ФЗ от 27.07.2010 [11] деятельность по предоставлению разъяснений законодательства отнесена к государственным услугам, оказываемым ФАС России. При этом предоставление государственных услуг осуществляется ФАС России в соответствии с административным регламентом (пункт 1 статьи 12 ФЗ № 210-ФЗ от 27.07.2010), а размещение на своем официальном сайте в сети Интернет информации о своих административных регламентах обязывает ФАС России ФЗ № 8-ФЗ от 09.02.2009. В этой связи достаточно посетить официальный сайт ФАС России, где опубликованы два регламента по предоставлению функции разъяснения законодательства:

- Административный регламент по предоставлению государственной услуги по даче разъяснений по вопросам применения ФАС России ФЗ № 57 от 29.04.2008 «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (приказ ФАС России № 1130/18 от 13.08.2018); - Административный регламент по предоставлению государственной услуги по даче разъяснений по вопросам применения федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства Российской Федерации (приказ ФАС России № 22 от 20.01.2012).

Исходя из вышеизложенного очевидно, что ФАС России не наделена полномочиями по предоставлению официальных разъяснений в сфере ГОЗ.

Тем не менее информационные письма ФАС России применяются всеми субъектами и объектами ГОЗ как источник обоснования своей позиции. Однако предприятиям, выполняющим ГОЗ, необходимо иметь в виду, что информационные письма ФАС России не являются государственными предписаниями.

Список литературы

1. Постановление Государственной Думы РФ № 781-П ГД от 11.11.1996 «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // СПС Гарант. URL: https://base. garant.ru/183350/ (дата обращения 01.02.2026).
2. Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_46892/ (дата обращения 01.02.2026).
3. Постановление Правительства РФ № 1009 от 13.08.1997 «Об утверждении правил под-готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15490/ (дата обращения 01.02.2026).
4. Постановление Конституционного Суда РФ № 17-П от 17.11.1997 «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания РФ № 1090-1 ГД от 21.07.1995 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в РФ» и № 682-II ГД от 11.10.1996 «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_16835/ (дата обращения 01.02.2026).
5. Приказ Минфина России № 211н от 29.11.2017 «О порядке вступления в силу нормативных правовых актов Министерства финансов РФ, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_285923/ (дата обращения 01.02.2026).
6. Федеральный закон № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/ (дата обращения 01.02.2026).
7. Приказ Минфина РФ № 194н от 14.09.2018 «Об утверждении Регламента Министерства финансов РФ» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_308808/ (дата обращения 01.02.2026).
8. Письмо Минфина РФ № 02-12-12/52908 от 29.05.2025 // Сайт Клерк.ру. URL: https://www.klerk.ru/doc/658878/?srsltid=AfmBOorBx1E50qmSC5IkFPkFyzn7GDjWgMS4dejqofO mFl0i_ITJAz-R (дата обращения 01.02.2026).
9. Решение Верховного Суда РФ № АКПИ19-798 от 09.12.2019 «О признании недействующим со дня принятия письма ФАС России № ИА/50880/19 от 18.06.2019 «О разъяснении положений Федерального закона № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части заключения государственного контракта с победителем закупки, применяющим упрощенную систему налогообложения» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_342593/ (дата обращения 01.02.2026).
10. Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ № АПЛ20-49 от 19.03.2020 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ № АКПИ19-798 от 09.12.2019, которым признано недействующим письмо ФАС России от 18.06.2019 № ИА/50880/19 «О разъяснении положений Федерального закона № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части заключения государственного контракта с победителем закупки, применяющим упрощенную систему налогообложения» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_348827/ (дата обращения 01.02.2026).
11. Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ // СПС Консультант Плюс. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/ (дата обращения 01.02.2026).

Скачать