Федерализм и местное самоуправление в единой системе публичной власти: пределы централизации и принцип обеспеченной субсидиарности

Введение

Конституционное закрепление единой системы публичной власти изменило понятийную рамку российского федерализма и местного самоуправления. До 2020 г. государственная власть и муниципальная власть рассматривались как организационно раздельные формы народовластия, взаимодействие которых выводилось из общих конституционных принципов. После внесения поправок часть 3 статьи 132 Конституции прямо установила, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и взаимодействуют для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [1].

Дальнейшее развитие получили две крупные законодательные реформы. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ унифицировал общие принципы организации публичной власти в субъектах Российской Федерации [2]. Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ сформировал новую общую модель местного самоуправления в единой системе публичной власти, предусмотрел переходные механизмы и расширил возможности субъектов Федерации по определению территориальной организации муниципального уровня [3]. Эти акты усиливают интеграцию, но одновременно ставят вопрос о пределах централизации.

Научная дискуссия нередко строится вокруг противопоставления государственного единства и территориальной самостоятельности. Между тем Конституция требует не выбора одного начала, а их согласования. Федерализм и местное самоуправление выполняют функцию вертикального разделения публичной власти, приближают принятие решений к населению, позволяют учитывать территориальные особенности и создают дополнительные каналы политической ответственности.

Единство необходимо для равных правовых гарантий и реализации общенациональных задач, однако оно не должно превращаться в единообразие всех организационных и управленческих решений.

Цель статьи — определить конституционные критерии допустимой централизации и сформулировать принцип обеспеченной субсидиарности как основу распределения публичных функций. Использованы формально-юридический, системный, функциональный и сравнительно-институциональный методы, анализ законодательства и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Исследование исходит из того, что компетенция, ресурсы и ответственность должны перемещаться между уровнями публичной власти одновременно, а не раздельно.

1. Федерализм как вертикальное разделение публичной власти Федерализм представляет собой не только форму государственного устройства, но и способ ограничения публичной власти посредством ее территориального распределения.

Конституция разграничивает предметы ведения Федерации и субъектов, сохраняет за субъектами всю полноту государственной власти вне пределов статей 71 и 72, предусматривает собственные системы региональных органов и равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами [1]. Эти положения создают вертикальные сдержки, дополняющие горизонтальное разделение властей.

Вертикальное разделение не означает суверенной изоляции регионов. Российская Федерация обладает государственным суверенитетом и единым правовым пространством; субъекты участвуют в осуществлении федеральной власти через Совет Федерации, взаимодействуют в сфере совместного ведения, включены в единую систему исполнительной власти в конституционно установленных пределах. Вопрос заключается в том, как провести границу между необходимой интеграцией и фактическим превращением региона в административно-территориальную единицу.

Статья 77 Конституции связывает единство системы исполнительной власти с пределами ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения [1]. Из этого следует важный отрицательный вывод: единство исполнительной системы не охватывает автоматически все вопросы региональной компетенции. В сфере остаточных полномочий субъект вправе самостоятельно определять политику, структуру управления и способы решения задач, если соблюдены Конституция и права человека.

Федеральный закон № 414-ФЗ закрепляет общие принципы формирования и деятельности региональных органов, статус высшего должностного лица, основы взаимодействия с федеральной властью, ответственность и механизмы оценки эффективности [2]. Закон обеспечивает стандартизацию ключевых гарантий, но одновременно существенно сужает пространство организационного разнообразия. Конституционно оправданной является унификация, непосредственно связанная с устойчивостью государственного механизма и равенством прав; менее очевидна унификация, основанная исключительно на административном удобстве.

В.В. Гошуляк указывает, что единая система публичной власти предполагает организационную и функциональную взаимосвязанность при сохранении федеративной природы государства [11, с. 8–11]. Т.М. Бялкина подчеркивает необходимость различать единство принципов и конкретных организационных форм [12, с. 27–29]. Эти положения позволяют сформулировать презумпцию: федеральное единообразие требует специального конституционного обоснования, тогда как региональное разнообразие допустимо, пока оно не нарушает общие гарантии.

2. Местное самоуправление: единство системы и сохранение самостоятельности Статья 12 Конституции признает и гарантирует местное самоуправление, устанавливает его самостоятельность в пределах полномочий и невхождение муниципальных органов в систему органов государственной власти. Поправка к статье 132 не отменила эти положения и не могла изменить основы конституционного строя обычной процедурой поправки [1]. Следовательно, включение в единую систему публичной власти должно толковаться функционально, а не как организационное поглощение.

Конституционный Суд в Заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З исходил из того, что местное самоуправление и государственная власть являются различными формами осуществления власти народа и могут составлять единый механизм при сохранении конституционной самостоятельности муниципального уровня [5]. Эта интерпретация задает предел законодательной реформы: государство вправе устанавливать общие принципы и организовывать взаимодействие, но не вправе устранять собственную сферу муниципального решения.

Федеральный закон № 33-ФЗ закрепил обновленную модель организации местного самоуправления, предусматривающую возможность одноуровневой системы муниципальных образований и значительную роль субъектов Федерации в выборе территориальной структуры [3]. Такая гибкость позволяет учитывать плотность населения, транспортную связанность и кадровый потенциал.

Однако территориальная рационализация не должна оцениваться только по показателям управленческой экономии.

Смысл местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно решать локальные вопросы, а не просто получать услуги от территориального подразделения публичной администрации. Поэтому при оценке реформы важны доступность выборных органов, возможность участия жителей, подотчетность, локальная идентичность, скорость реакции на конкретные потребности и способность распоряжаться муниципальным имуществом и бюджетом. Укрупнение, повышающее финансовую устойчивость, может одновременно снизить политическую доступность власти.

А.Н. Бенедисюк справедливо отмечает, что включение местного самоуправления в единую систему требует нового баланса взаимодействия и самостоятельности [13, с. 19–21].

М.И. Петровская связывает современную муниципальную модель с необходимостью обеспечить единство публичных задач без утраты собственного содержания местного самоуправления [14, с. 43–46]. Тем самым главным критерием становится не формальная организационная схема, а наличие муниципальной субъектности.

3. Централизация: понятие, формы и конституционные риски Централизацию следует понимать как перемещение права окончательного решения, ресурсов или контроля с нижестоящего территориального уровня на вышестоящий. Она может быть законодательной, финансовой, административной, кадровой, информационной и цифровой. Нередко эти формы не совпадают: полномочие формально остается у муниципалитета, но финансовые условия, показатели и информационная система полностью определяются субъектом Федерации или Федерацией.

Законодательная централизация проявляется в детальном федеральном регулировании вопросов совместного ведения и общих принципов местного самоуправления. Она может обеспечивать единый минимальный стандарт прав, но при чрезмерной детализации лишает регионального и муниципального законодателя возможности учитывать особенности территории. Конституционное понятие «общих принципов» предполагает рамочное, а не исчерпывающее регулирование.

Финансовая централизация возникает при концентрации доходных источников на верхнем уровне и зависимости нижестоящих бюджетов от трансфертов. Дотации необходимы для выравнивания бюджетной обеспеченности, однако субсидии с многочисленными условиями способны фактически определять локальные приоритеты. Муниципалитет может иметь формальное полномочие, но не располагать средствами для выбора его содержания.

В таком случае самостоятельность становится номинальной.

Административная централизация выражается в обязательных показателях, поручениях, типовых регламентах и контроле не только законности, но и целесообразности. Контроль законности соответствует единству правового пространства; контроль целесообразности допустим в отношении переданных государственных полномочий, но проблематичен применительно к собственным полномочиям субъекта или муниципалитета. Иначе вышестоящий орган получает возможность подменять демократически ответственное решение местного сообщества.

Кадровая централизация связана с влиянием вышестоящих органов на формирование региональных и муниципальных институтов. Общие квалификационные и антикоррупционные требования оправданны, но процедуры отбора не должны устранять электоральную и представительную природу местной власти. Чем сильнее роль внешних комиссий и согласований, тем важнее гарантировать решающее участие представительного органа или населения и прозрачность критериев.

Цифровая централизация является относительно новой формой. Единые платформы, реестры и аналитические системы повышают эффективность, но орган, контролирующий архитектуру данных, фактически задает допустимые варианты решения. Если муниципальный служащий не может принять предусмотренное законом индивидуальное решение из-за программного ограничения, компетенция перераспределяется без изменения закона. Цифровая инфраструктура должна проходить конституционно-компетенционный аудит.

4. Принцип субсидиарности и его российское конституционное содержание Субсидиарность обычно определяется как правило осуществления публичной функции на наиболее близком к гражданину уровне, который способен эффективно ее выполнить. В Конституции Российской Федерации термин прямо не используется, однако его содержание выводится из народовластия, федерализма, самостоятельности местного самоуправления, разграничения полномочий и обязанности обеспечивать права человека [1]. Субсидиарность не является механическим предпочтением нижнего уровня: она сочетает близость решения и функциональную способность.

Для российской модели целесообразно сформулировать принцип обеспеченной субсидиарности. Он означает, что публичная задача должна закрепляться за максимально близким к населению уровнем, способным обеспечить равный и качественный результат, причем вместе с компетенцией этому уровню предоставляются достаточные финансовые, имущественные, кадровые и информационные ресурсы. Если способность отсутствует, вышестоящий уровень сначала обязан оценить возможность ее создать, а не автоматически изъять полномочие.

Обеспеченность отличает юридически значимую субсидиарность от декларации. Передача полномочия вниз без денег создает ответственность без власти; изъятие полномочия вверх при сохранении обязанности на нижнем уровне создает власть без ответственности. Конституционно устойчивой является только симметричная конструкция, где субъект ре- шения контролирует необходимые ресурсы и отвечает за последствия.

Принцип включает презумпцию нижнего уровня, но допускает централизацию при выполнении нескольких условий. Необходимо доказать, что задача имеет межтерриториальный эффект, требует единого стандарта, не может быть результативно решена локально или связана с существенной экономией масштаба. Далее следует показать, что мера пригодна, необходима и не уничтожает местную демократию сверх требуемого. Наконец, должны быть определены механизмы участия затрагиваемых территорий и пересмотра решения.

Субсидиарность применима не только между Федерацией и субъектами или государством и муниципалитетами. Она действует внутри крупного муниципального округа:

территориальные органы, старосты, инициативные проекты и локальные общественные структуры позволяют сохранить близость управления после укрупнения. Чем крупнее муниципальная единица, тем более развитой должна быть внутримуниципальная децентрализация.

5. Компетенция и финансовая эквивалентность Финансовая основа является главным практическим условием самостоятельности. Конституция гарантирует самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, муниципальную собственность и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти [1]. Для переданных государственных полномочий требуется передача материальных и финансовых средств [7; 8]. Аналогичная логика должна применяться к любому нормативному расширению обязательной деятельности.

Предлагается закрепить принцип финансовой эквивалентности: объем средств должен соответствовать нормативно обоснованной полной стоимости надлежащего осуществления полномочия с учетом территориальных различий. Финансирование по усредненному нормативу может быть недостаточным для северных, удаленных, малонаселенных или быстрорастущих территорий. Поэтому методика должна включать корректирующие коэффициенты и процедуру доказывания фактических затрат.

Важна не только величина средств, но и свобода их использования. Если каждое действие предписано условиями субсидии, муниципалитет становится оператором государственной программы. Для собственных полномочий предпочтительны дотационные и налоговые источники, оставляющие выбор приоритетов; целевые субсидии оправданы для совместных проектов и единых гарантий, но не должны вытеснять собственные доходы. При принятии федерального или регионального закона, увеличивающего расходы другого уровня, должна составляться карта финансовых последствий. В ней указываются новые действия, расчет стоимости, источники покрытия, административные издержки и влияние на иные обязательства. Отсутствие финансирования должно влечь отложенное вступление нормы в силу либо право адресата требовать компенсацию в судебном порядке. Симметрия необходима и при централизации доходов. Если определенный сбор или объект имущества передается на вышестоящий уровень, одновременно следует оценивать, какие расходы и функции перемещаются вслед за ним. Изъятие доходной базы при сохранении обязательств нарушает фактический баланс. Бюджетное выравнивание не должно приводить к наказанию территорий за рост собственной доходной активности.

6. Территориальная реформа и участие населения Территория местного самоуправления — не только административный масштаб оказания услуг, но и пространство политической самоорганизации. Изменение границ, преобразование муниципальных образований и переход к одноуровневой модели непосредственно затрагивают возможность жителей влиять на власть. Поэтому такие решения требуют повышенной процедурной легитимности.

Конституционный Суд в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П признал допустимость законодательного изменения муниципальной организации, одновременно подчеркнув необходимость учета мнения населения и сохранения конституционного содержания местного самоуправления [6]. Правовая пози- ция требует оценивать процедуру не формально, а с учетом реальной возможности жителей получить информацию, выразить позицию и повлиять на выбор варианта.

Для крупных преобразований целесообразно установить минимальный федеральный стандарт: публикация концепции и финансово-управленческого обоснования; обсуждение альтернатив; срок не менее трех месяцев для общественных процедур; отдельное заключение представительных органов каждого затрагиваемого муниципалитета; мотивированный ответ на возражения; переходный план доступности услуг. Формы прямого волеизъявления должны определяться с учетом масштаба изменений.

Участие не должно сводиться к слушаниям после фактического принятия политического решения. На ранней стадии населению необходимо представить как минимум два варианта, включая сохранение существующей модели с мерами поддержки. Если укрупнение обосновывается финансовой несостоятельностью, должны быть открыты расчеты доходов, расходов, кадровой обеспеченности и предполагаемой экономии. Только проверяемые данные позволяют отличить необходимость от административного предпочтения.

После преобразования требуется компенсировать увеличение дистанции до власти. Возможны территориальные отделы с закрепленной компетенцией, общественные советы поселений, старосты, инициативное бюджетирование, выездные заседания представительного органа, цифровые и очные каналы обращений. Эти инструменты не заменяют выборную власть, но поддерживают субсидиарность внутри укрупненного муниципалитета.

7. Оценка федеративного и

муниципального воздействия Российскому законодательству необходима самостоятельная процедура оценки воздействия проектов нормативных актов на федерализм и местное самоуправление. Обычная финансово-экономическая экспертиза не выявляет перераспределение компетенции, снижение усмотрения, изменение доступности власти и скрытые цифровые ограничения.

Предлагаемая процедура должна применяться к федеральным и региональным проектам, затрагивающим полномочия, территории, доходы, имущество и кадровые механизмы.

Оценка должна отвечать на семь вопросов: какое полномочие затрагивается; кому оно принадлежит до и после реформы; почему действующий уровень не способен решить задачу; какие альтернативы рассмотрены; какие ресурсы перемещаются; как обеспечивается участие населения; каким образом решение может быть пересмотрено. Заключение должно публиковаться вместе с проектом и быть предметом парламентского обсуждения.

При федеральном регулировании обязательным участником оценки должен быть Совет Федерации, а также ассоциации законодательных органов и муниципальных образований. При региональном регулировании — представительные органы муниципалитетов и региональный совет муниципальных образований. Отрицательное заключение не должно иметь абсолютного вето, но требует квалифицированного публичного обоснования законодателя.

Особый раздел оценки следует посвятить финансовой эквивалентности. Законопроект не может ограничиваться общей фразой об отсутствии дополнительных расходов, если он вводит новые отчеты, цифровые системы, стандарты кадров или сроки услуг. Административные расходы являются реальными публичными расходами и должны учитываться.

Практика «нефинансируемых мандатов» подрывает доверие и качество исполнения.

Еще один раздел должен оценивать влияние на политическую доступность. Количество жителей на одного депутата, расстояние до административного центра, частота транспортного сообщения, доступность очных приемов и локальных выборных механизмов могут быть измерены. Эти показатели не определяют решение автоматически, но позволяют видеть цену управленческой консолидации.

8. Судебная защита территориальной самостоятельности Эффективность федеративных и муниципальных гарантий зависит от возможности судебного контроля. Споры о компетенции часто маскируются под бюджетные, имуще- ственные, административные или организационные конфликты. Суд должен оценивать не только наличие формального полномочия, но и фактический эффект: сохраняет ли орган реальную способность принять самостоятельное решение и выполнить его. Для конституционной оценки централизационной меры предлагается пятиэлементный тест. Первый элемент — наличие конституционно значимой цели. Второй — связь меры с предметом федерального или совместного ведения либо с законно установленными общими принципами. Третий — необходимость:

отсутствие менее ограничительного способа. Четвертый — финансовая и организационная обеспеченность затронутого уровня. Пятый — сохранение институционального ядра федерализма или местного самоуправления.

Под институциональным ядром местного самоуправления следует понимать наличие территориального сообщества, выборных или представительных механизмов, собственной компетенции по вопросам непосредственного жизнеобеспечения, бюджета и имущества, а также судебной защиты. Законодатель вправе изменять формы, но не вправе одновременно устранить все эти элементы, сохранив только название муниципального образования.

В бюджетных спорах суды должны иметь возможность проверять достаточность финансирования переданных полномочий.

Сложность расчета не может быть основанием для отказа в защите. Допустимы судебная экспертиза, сопоставление нормативных и фактических затрат, временные обеспечительные меры. Если обязанность установлена государством, риск методической ошибки не должен полностью возлагаться на муниципальный бюджет.

Перспективным является развитие принципа добросовестного межуровневого сотрудничества. Федерация, субъект и муниципалитет обязаны своевременно обмениваться информацией, учитывать обоснованные интересы друг друга, предупреждать о решениях с существенными последствиями и участвовать в согласительных процедурах. Нарушение этой обязанности может учитываться судом при оценке законности и распределении финансовых последствий.

9. Направления законодательного развития Во-первых, в федеральном законе целесообразно закрепить принцип обеспеченной субсидиарности как общий принцип единой системы публичной власти. Его формулировка должна включать предпочтение ближайшего способного уровня, обязательность ресурсного обеспечения и требование обоснования передачи функции вверх. Это придаст системность многочисленным правилам о разграничении полномочий.

Во-вторых, следует ввести оценку федеративного и муниципального воздействия законопроектов. Ее отсутствие должно препятствовать рассмотрению проекта во втором чтении, если он затрагивает компетенцию или расходы субъектов и муниципалитетов. Для срочных случаев допустима сокращенная процедура с последующей обязательной оценкой результатов.

В-третьих, необходимо закрепить право публично-правового образования на судебное требование о компенсации нормативно обоснованных расходов по переданным полномочиям. Сейчас финансовые разногласия часто решаются административно и зависят от переговорной силы. Судебная гарантия дисциплинирует расчет и делает принцип компенсации реальным.

В-четвертых, цифровые платформы публичного управления должны сопровождаться паспортом компетенционного соответствия. В нем указываются правовые основания операций, распределение доступа, алгоритмы автоматического решения, возможность человеческого пересмотра и ответственность оператора. Техническое изменение, влияющее на полномочие, должно проходить правовую экспертизу.

В-пятых, территориальные преобразования должны включать обязательный план сохранения доступности местной власти.

Закон субъекта должен определять формы внутримуниципальной децентрализации, территориальное присутствие администрации, порядок участия населения и критерии последующей оценки. Через три года после преобразования необходим публичный отчет о финансовых, сервисных и демократических результатах.

В-шестых, следует ограничить контроль целесообразности собственных полномочий нижестоящего уровня. Государственный контроль должен быть ориентирован на законность, права граждан и целевое использование переданных средств. Оценка эффективности допустима, но не должна превращаться в основание для обязательного выбора единственного способа решения локальной задачи.

Заключение

Единая система публичной власти не отменяет федерализм и местное самоуправление, а предъявляет к их взаимодействию более высокие требования. Единство должно обеспечивать равные права, совместимость правового пространства и способность решать межтерриториальные задачи. Федерализм и муниципальная самостоятельность сохраняют вертикальное разделение власти, территориальную ответственность и близость решений к населению.

Главным риском современной модели является не открытая ликвидация территориальной самостоятельности, а ее постепенное функциональное опустошение через детальное регулирование, финансовую зависимость, кадровое влияние и цифровую архитектуру. Поэтому конституционная оценка должна учитывать фактическое распределение права решения, ресурсов и ответственности.

Принцип обеспеченной субсидиарности предлагает конструктивный критерий:

функция осуществляется на ближайшем способном уровне; способность при необходимости поддерживается; централизация требует доказанной необходимости; вместе с компетенцией перемещаются ресурсы и ответственность. Реализация этого принципа через оценку воздействия, финансовую эквивалентность, участие населения и судебную защиту позволит превратить единую систему публичной власти в систему сотрудничества, а не административного поглощения.