Перспективы развития российского законодательства о конституционном праве частной собственности

• ШУМИЛОВ Ю.И.кандидат юридических наукmail@law-books.ru

В правовом регулировании постсоветской институциональной политики в сфере государственной собственности в Российской Федерации и ее субъектах имеется целый комплекс проблем, требующих обстоятельных научных исследований и практического разрешения. Выявление, обобщение и научный анализ закономерностей развития этого института в новых политико-правовых и социально-экономических условиях актуальны не только с теоретической, но и с практической точек зрения, о чем свидетельствует изучение опыта правового регулирования отношений, связанных с трансформацией государственной собственности в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная собственность, право частной собственности, владение, пользование, распоряжение, гражданское право

Вопрос о роли собственнических отношений особенно остро в Российской Федерации обозначился в период всестороннего кризиса начала 1990-х годов. Центральное место при этом занял глубокий экономический спад: за 1991–1999 гг. производство промышленной продукции в России сократилось более чем вдвое [1], сельскохозяйственной – почти вдвое, инвестиции в основные производственные фонды – примерно в шесть раз; вклад нашей страны в мировой ВВП уменьшился более чем втрое [2]. В результате появились крупнейшие сложности в социальной, политической и духовной сферах. Достаточно отметить, что за указанный период реальные доходы населения упали почти в 2,5 раза. Подобные процессы еще более обострились из-за так называемого дефолта в августе 1998 г. Рассмотрим подробнее влияние собственности на возникновение российского кризиса.

Обратимся вначале к капиталистическому присвоению. Выше уже было сказано, что оно в нашей стране имеет целый ряд особенностей.

Напомним, что это чрезмерно индивидуалистический, повышенно монополистический, компрадорский, остро криминальный характер присвоения. Подобные черты не могли крайне негативно не отразиться на всей общественной жизни страны. Именно они и вызвали резкое торможение и глубинный спад в развитии производительных сил, большую социальную напряженность, широкую коррумпированность политики и государственного управления, массовое распространение бездуховности и аморального поведения. К таким результатам в той или иной мере привело функционирование всех основных форм российской капиталистической собственности – индивидуальной, групповой, общеклассовой (в виде государственной), а также экономического, социально-политического и духовного характера.

Но первостепенное и наиболее сильное воздействие на возникновение и развитие всех сторон российского кризиса оказало частное присвоение экономического типа, обусловленное ведущей значимостью экономики по отношению ко всем другим сферам общества; кроме того, именно такому присвоению в наибольшей мере присущи перечисленные негативные черты.

Основную роль сыграло, конечно, возникшее частное владение средствами производства.

Современная российская капиталистическая собственность экономического типа непосредственно повлияла на возникновение и углубление хозяйственного спада. В начале 1990-х годов ее крайне незрелое состояние привело к развалу производительных сил, а затем к длительному закреплению такого развала. В результате в России возникло кризисное состояние социальной и духовной сфер. Но в это внесли свою лепту отрицательные черты российской социально-политической и духовной частной собственности.

Разумеется, всесторонний кризис в России возник не только благодаря особенностям капиталистического присвоения, свою роль сыграла большая незрелость и всех других разновидностей собственности экономического типа. Выше было сказано, что в России коллективное достояние несет в себе существенные черты индивидуального, мелкое частное присвоение значительно ограничивается, личное достояние широких масс находится на низком уровне, смешанная собственность (особенно в виде народных предприятий) занимает сравнительно небольшой удельный вес. Разве подобное положение не тормозит рост производительных сил, не порождает социальную напряженность, не способствует нравственному оскудению? Но все же преобладающую роль в этих процессах, по мнению Г.И. Черкасова, несомненно, играет капиталистическая российская собственность экономического характера.

Способы присвоения жизненных благ могут решающим образом повлиять и на преодоление нашего кризисного состояния. Основой его преодоления служит прекращение экономического спада. Именно таким путем люди находили реальный выход даже из очень глубоких экономических кризисов. Недавний пример: «новый курс» американского президента Ф. Рузвельта, направленный на преодоление самого разрушительного в США экономического кризиса 1929–1933 гг. В сущности, политика Ф. Рузвельта состояла в регулировании американской крупной частной собственности, особенно финансовой. В результате удалось обеспечить необходимые инвестиции в промышленность, другие важные отрасли; сравнительно быстро была обновлена большая часть основных производственных фондов страны. За несколько лет США достигли предкризисного уровня народного хозяйства.

Некоторые отечественные обществоведы видят выход из современного российского кризиса именно в реформировании собственнических отношений. Так, известный экономист, академик РАН Д.С. Львов считает, что «главным препятствием на пути экономического и социального возрождения является нерешенность проблемы собственности» [3]. Для разрешения этой проблемы академик предлагает передать в общественное владение все природные ресурсы.

Доход от их использования должен поступать в госбюджет и в основной своей массе направляться на хозяйственные и социальные нужды [4].

Близкую позицию занимает и другой известный экономист, член-корреспондент РАН С.Ю.

Глазьев. За счет огосударствления природной ренты и прекращения вывоза российского капитала он считает возможным увеличить годовой бюджет на 25–30 млрд. долларов и тем самым резко повысить антикризисные инвестиции. По мнению С.Ю. Глазьева, они должны расти на 20–25% в год, что обеспечит годовое увеличение нашего ВВП не менее чем на 10% [5].

Думается, что вопрос целесообразно ставить шире: для прочного преодоления кризиса в нашей стране необходимо существенное преобразование всей системы собственнических отношений, их общественно полезное регулирование со стороны государственной власти любого уровня, начиная с федеральной. Наиболее сильное воздействие следует оказать на крупную российскую частную собственность. Оно должно быть направлено на устранение (резкое ограничение) отмеченных выше негативных черт такого присвоения: безудержного индивидуального и узкогруппового обогащения, монополизма, компрадорского характера, масштабного и безнаказанного криминала. Подобные меры, безусловно, будут способствовать росту общественных производительных сил, смягчат социальную напряженность, положительно повлияют на моральный климат в российском обществе. Дело не только в государственном регулировании крупной капиталистической собственности. Преодолению всестороннего кризиса может существенно помочь воздействие и на другие ее формы в современной России. Речь идет о реальной и значительной поддержке малого бизнеса, коллективного достояния, смешанного присвоения (в том числе народных предприятий). Ценность распространения и укрепления названных типов и форм собственности заключается, кроме прочего, в том, что это будет способствовать хозяйственной и социальной активности широких слоев населения. Подобное обстоятельство особенно важно для экономического возрождения нашей страны.

Специально следует остановиться на роли в таком процессе государственной собственности, поскольку это не просто объект регулирования, но и непосредственного управления со стороны властных структур. В то же время данная форма присвоения даже при капитализме может в значительной мере способствовать удовлетворению общественных интересов и потребностей. В связи с этим на государственное достояние ложится особая ответственность за выход России из кризисной ситуации. Практическими средствами совершенствования всех собственнических отношений могут стать их внешние формы.

Наибольшее значение при этом имеют политические (при проведении политики по развитию собственности), юридические (при принятии правовых актов в том же направлении), организационные (при реализации соответствующих решений и юридических норм), идеологические формы (при обосновании и пропаганде всех предыдущих мер).

Из-за отсутствия регламентированной правовыми актами системы контроля над осуществлением хозяйственных операций не слишком благополучная ситуация складывается при управлении различными видами государственной собственности. Учреждения имеют возможность финансировать свою деятельность за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. В ряде случаев это приводит к нанесению прямого ущерба государству.

Довольно часто имущество, закрепленное за учреждениями, используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду), а доходы в федеральный бюджет не перечисляются и в нем не учитываются.

Существенные недостатки имеются и в управлении акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, деятельность которых нередко не соответствует достижению целей государства по управлению данной собственностью и защите его интересов. В зависимости от организационно-правовой формы выделяются следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства: открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и товарищества.

Итак, государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначаемых Правительством Российской Федерации. Однако систему управления государственной собственностью посредством института таких представителей нельзя признать эффективной. Существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает единообразной системы отбора, действенных механизмов оценки профессиональных качеств, квалификации и подготовки, а также контроля и обоснованных подходов к определению полномочий представителей.

При этом, поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность представителей Российской Федерации и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов.

Отсутствие же обязательной практики постановки конкретных задач перед представителями и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по их реализации приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, а с другой – к серьезным просчетам управления вообще.

Снижает эффективность управления данными видами государственной собственности и весьма невысокая классификация хозяйственных товариществ и обществ, участником (акционером) которых является Российская Федерация.

Исходя из размера доли государства в уставных капиталах возможность влияния на принятие решений органами управления этих организаций практически отсутствует. Поэтому не представляется возможным составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности его влияния.

Поскольку существующий порядок передачи акций в доверительное управление громоздок, а действенные меры имущественной ответственности за результаты деятельности представителей отсутствуют, риски государства в управлении собственностью весьма значительны.

Устранение перечисленных негативных тенденций требует изменения приоритетов государственной политики в области приватизации, разработки и реализации новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Особое место в разрешении этих проблем должно занять повышение эффективности использования государственного имущества.

Следует четко определить цели государства применительно к каждому предприятию и организации, создать систему экономического мониторинга и ужесточить контроль над деятельностью предприятий, находящихся в собственности государства. Необходимо разработать такую систему взаимоотношений с руководителями, которая стимулировала бы их деятельность не в личных интересах, а в интересах собственника.

Одна из актуальных проблем – совершенствование механизма управления унитарными предприятиями и учреждениями. Организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, должны создаваться лишь в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы (в частности, при использовании имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации других стратегических интересов страны). Количество унитарных предприятий, исходя из потребностей и интересов государства, должно быть строго оптимизировано путем реструктуризации, передачи их в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, преобразования унитарных предприятий в акционерные общества либо, в конечном итоге, ликвидации существующего «балласта».

За деятельностью руководителей унитарных предприятий должен быть установлен строгий государственный контроль. Их назначение следует производить на конкурсной основе с заключением контракта.

Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими Российской Федерации, должны быть аналогичны механизму управления, предусмотренному для унитарных предприятий. Наряду с укреплением взаимоотношений с управляющими необходимо выстроить систему управления федеральным имуществом таким образом, чтобы решения, связанные с участием в хозяйственных товариществах и обществах, распоряжением акциями и имущественными правами, принимали государственные органы. При этом в каждом случае участия государства в хозяйственных товариществах и обществах должна быть четко определена и зафиксирована цель, которой будут руководствоваться в своей деятельности лица, привлекаемые в качестве управляющих. Пределы их полномочий в зависимости от категории и характера объекта управления, порядка взаимодействия с государственными органами, ответственности следовало бы определять на договорной основе. Соглашением должны устанавливаться также требования к отчетности и формам контроля унитарных предприятий.

Во всем мире институт профессиональных управляющих стимулируется государством. В России же он пока находится в зачаточной стадии развития. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер. В основном институт представителей Российской Федерации состоит из государственных служащих. Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими должен стать принцип приоритетности привлечения в качестве доверительных управляющих не государственных служащих, а профессиональных управленцев. Причем назначение и смещение их полезно поставить в строгую зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации. Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные товарищества и общества нужно производить лишь при его аргументированном обосновании. При этом одним из основных стимулов деятельности профессиональных менеджеров должно стать предоставление опционов на акции управляемых ими предприятий.

Рассмотрим отдельные недостатки действующего законодательства в сфере защиты права собственности в России. Обратимся к ст. 304 ГК РФ: «Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения».

Данная статья посвящена негаторному иску, т.е. иску о непрепятствовании в пользовании вещью, не связанном с лишением владения управомоченного субъекта. Сама редакция позволяет сделать вывод о том, что возможно нарушение прав собственника, не связанное не только с лишением владения, но и с препятствованием в пользовании вещью [6]. В действительности же, как справедливо утверждает В.А. Белов, указать такие случаи невозможно, ведь нарушить можно только право на владение (лишить владения) или право пользования (воспрепятствовать его осуществлению). Право распоряжения само по себе нарушено быть не может. Тем не менее формулировка статьи вполне может быть признана удовлетворительной, если помнить, что речь в ней идет именно о негаторном иске, т.е. о защите права пользования [7].

Другое дело – ст. 305 ГК РФ, в соответствии с которой права, предусмотренные в ст. 301–304 данного Кодекса, «принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, опе- ративного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения также против собственника». Данное положение сформулировано не вполне удачно. Если попытаться интерпретировать его буквальным образом, то получится следующее: любому законному владельцу («лицу, не являющемуся собственником, но владеющему имуществом... по основанию, предусмотренному законом или договором») принадлежат права, предусмотренные в ст. 301 (право на виндикацию), ст. 302 (видимо, также право на виндикацию, но с учетом прав добросовестного приобретателя), ст. 303 (т.е. возможность истребовать не только саму вещь, но и в определенных случаях доходы) и ст. 304 ГК РФ (т.е. возможность вчинить негаторный иск).

Во-первых, законному владельцу, т.е. лицу, имеющему право на владение, ни к чему негаторный иск (ст. 304 ГК РФ). Этот иск защищает право пользования, которого у законного владельца может и не быть. Например, легитимирован ли хранитель на предъявление негаторного иска? Если буквально толковать ст. 305 ГК РФ, то, очевидно, ответ будет положительным. Однако хранитель («законный владелец») не вправе пользоваться вещью, а следовательно, нарушить это право невозможно.

При таких обстоятельствах очевидно, что ст. 305 ГК РФ имеет в виду случаи, когда лицо имеет право не только на владение, но и на пользование вещью (как, например, арендатор). Разумеется, в этих случаях арендатор вправе воспользоваться негаторным иском, но не потому, что он законный владелец, а потому, что у него есть право пользования, которое нарушается третьим лицом.

Представим случай, когда нарушается право отдельного пользования, т.е. субъект вправе лишь пользоваться, но не владеть вещью, и это право нарушается. В качестве примера можно напомнить о сервитуте.

Таким образом, в законе не совсем четко прослеживается связь между определенным вещным правом и иском, ему соответствующим. Как можно увидеть на примере нашей системы вещных прав, праву на владение соответствует петиторный владельческий иск (ст. 305 ГК РФ), праву пользования – негаторный иск (ст. 304 ГК РФ), праву собственности – виндикационный иск (ст. 301 ГК РФ). С учетом этого формулировки ст. 304, 305 следовало бы несколько изменить, четко отграничив право на владение от права пользования, с одной стороны, и владельческий иск от негаторного – с другой [8].

Во-вторых, несколько смущает последнее предложение ст. 305 ГК РФ: «Это лицо (имеется в виду законный владелец.) имеет право на защиту его владения также против собственника». К сожалению, никаких примеров такой защиты привести не можем. Из обязательства (или, более широко, относительного правоотношения) могут следовать только обязательственные иски, а из вещного правоотношения – вещные. Статья 305 ГК РФ, указывая двух субъектов – собственника и законного владельца, – как правило, предполагает существование между ними относительного правоотношения. Из такого отношения может следовать только обязательственный иск, но не вещный, о котором упоминает ст. 305 ГК РФ.

Итак, на наш взгляд, последнее предложение ст. 305 ГК РФ могло бы быть успешно исключено из текста кодекса. Оно оказывается мертвой нормой: законный владелец всегда будет использовать против собственника обязательственный, а не петиторный владельческий иск, а давностный владелец не вправе вчинять такой иск собственнику.

Обратимся к современной судебной практике, прежде всего к практике Высшего Арбитражного Суда РФ. Наиболее благополучную картину можно наблюдать в связи с проблемой соотношения договорных и вещных исков. Так, например, в п. 17 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 28 апреля 1997 г. № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» можно прочитать: «Статья 301 Гражданского кодекса Российской Федерации применяется в том случае, когда лицо, считающее себя собственником спорного имущества, истребует это имущество из чужого незаконного владения, т.е. из владения лица, обладающего имуществом без надлежащего правового основания.

В данном случае ответчик занимал помещение на основании договора аренды, поэтому его обязанность вернуть имущество в освобожденном виде должна определяться в соответствии с условиями, предусмотренными законодательством об аренде» (такой подход к разрешению конкуренции вещных и договорных исков можно только приветствовать. Более того, в п. 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 11 января 2002 г. № 66 «Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» прямо закреплено: «Арендатор, которому не было передано сданное внаем имущество, не может истребовать его у третьего лица, в пользовании которого оно фактически находится».). Как уже было сказано, право на владение возникает не ранее передачи вещи в фактическое владение. До этого момента управомоченный субъект вправе требовать от контрагента лишь передачи вещи во владение. Однако сама редакция этого пункта вызывает некоторые возражения.

Во-первых, арендатору может быть передана вещь не во владение, а только в пользование (разумеется, такие случаи являются исключением, но все же они возможны). Вправе ли такой арендатор предъявлять какие-либо вещные иски? Думается, петиторным владельческим иском арендатор в этом случае не обладает, поскольку у него нет права на владение. В то же время, пока арендатор не начал пользоваться вещью, трудно представить, каким образом можно нарушить право пользования вещью.

Наверное, в конкретной ситуации это возможно, но в любом случае до предоставления возможности пользоваться вещью со стороны арендодателя арендатор имеет лишь договорный иск к нему [9].

Во-вторых, также неудовлетворительна формулировка «у третьего лица, в пользовании которого оно фактически находится». А если вещь находится не в пользовании, а только во владении? Например, хранитель вещью не пользуется, а лишь владеет и имеет право на владение. Наверное, не вызывает сомнений, что и в этом случае до предоставления вещи в пользование (во владение) со стороны арендодателя арендатор не имеет соответствующих вещных прав, а значит, не способен защищаться с помощью вещных исков [9]. Именно такой вывод следует сделать из п. 9 Информационного письма ВАС РФ. С удовлетворением можно констатировать, что практика федеральных арбитражных судов округов обнаруживает тенденцию следовать приведенным указаниям [10].

Итак, сделаем следующие выводы.

Во-первых, основой преодоления, возникшего в 1990-х годов в России экономического кризиса, служит грамотная государственная политика по прекращению экономического спада российской экономики, историческим примером формирования которой может отчасти «новый курс» американского президента Ф. Рузвельта, направленный на преодоление самого разрушительного в США экономического кризиса 1929– 1933 гг. По сути, политика Ф. Рузвельта состояла в регулировании американской крупной частной собственности, особенно финансовой. В результате удалось обеспечить необходимые инвестиции в промышленность, другие важные отрасли; сравнительно быстро была обновлена большая часть основных производственных фондов страны.

Во-вторых, главным препятствием на пути экономического и социального возрождения является неразрешенность проблемы собственности и отсутствие отдачи от российского государственного достояния. Для устранения этой проблемы возможны два варианта:

–передать в общественное владение все природные ресурсы, доход от использования которых должен поступать в государственный бюджет и в основной своей массе направляться на хозяйственные и социальные нужды; –провести процесс огосударствления природной ренты и прекращение вывоза российского капитала, что пополнит годовой бюджет на 25-30 млрд. долларов и тем самым резко повысит антикризисные инвестиции.

В-третьих, для прочного преодоления кризиса в России необходимо существенное преобразование всей системы собственнических отношений, их общественно полезное регулирование со стороны государственной власти любого уровня, начиная с федеральной. Наибольшее воздействие следует оказать на крупную российскую частную собственность; оно должно быть направлено на устранение (резкое ограничение) отмеченных выше негативных черт такого присвоения: безудержного индивидуального и узкогруппового обогащения, монополизма, компрадорского характера, масштабного и безнаказанного криминала. Подобные меры будут способствовать росту общественных производительных сил, смягчат социальную напряженность, положительно повлияют на моральный климат в обществе.

В-четвертых, ввиду отсутствия регламентированной правовыми актами системы контроля над хозяйственными операциями не слишком благополучная ситуация складывается в управлении различными видами государственной собственности. Учреждения имеют возможность финансировать свою деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником. В ряде случаев это приводит к нанесению прямого ущерба государству.

Довольно часто имущество, закрепленное за учреждениями, используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду), а доходы в федеральный бюджет не перечисляются и в нем не учитываются.

Список литературы

1. Россия в цифрах. М., 2001. С. 202.
2. Экономика и жизнь. 2002. № 21. С. 3; Вопросы экономики. 2002. № 8. С. 6, 7.
3. Нижегородская правда. 2000. 21 ноября. С. 2.
4. Львов Д.С. Экономика развития. М., 2002. С. 12, 221.
5. Аргументы и факты. 2002. № 42. С. 3.
6. Бабаев А.Б. Система вещных прав: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 368, 369.
7. Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. В.А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 368, 369.
8. Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 362.
9. Бабаев А.Б. Указ. соч. С. 368.
10. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 декабря 2002 г. № КГ-А40/8466-02. Spisok literatury:
11. Russia in numbers. M., 2001. S. 202.
12. Economics and life. 2002. № 21. S. 3; Economic issues. 2002. № 8. S. 6, 7.
13. Nizhny Novgorod truth. 2000. November 21. P. 2.
14. Lvov D.S. Development Economics. M., 2002. S. 12, 221.
15. Arguments and facts. 2002. № 42. S. 3.
16. Babaev A.B. System of property rights: Monograph. M.: Wolters Kluver, 2006. PP. 368, 369.
17. Civil law: actual problems of theory and practice/Ed. V.A. Belova. M.: Yurayt-Izdat, 2007. PP. 368, 369.
18. Civil law: actual problems of theory and practice/Under the general. ed. V.A. Belova. M.: Yurayt-Izdat, 2007. P. 362.
19. Babaev A.B. Decree. Op. P. 368.
20. Resolution of the Federal Arbitration Court of the Moscow District No. KG-A40/8466-02 dated December 24, 2002.

Скачать